我国粮食补贴制度绩效的成本—效应分析

王小龙

内容提要本文基于粮补制度治理结构安排的效率标准对我国粮食补贴制度绩效进行了成本一效应分析，研究发现尽管我国现行的粮食补贴制度在促进农民增收和保障粮食安全方面取得了良好的总体效果，但从成本一效应分析的视角看，近年我国粮食补贴制度的绩效却不甚理想，表现在粮补制度治理结构安排没有基于效率标准，从而使政府取得既有总体政策效果的公共支出成本过高。针对于此，本文提出了若干粮食补贴制度改革建议。

关键词粮食补贴最低收购价粮食安全成本一效应分析

[中图分类号]F812[文献标识码]A[文章编号]0447-662X(2009)01-0070-06

一、引言

在经历了1999年至2003年粮食产出连续下滑之后，为了促进农民增收和确保国家粮食安全，自2004年起政府开始借助一系列粮食补贴政策强化对粮食生产的干预。具体讲，政府从2004年开始在全国范围内有计划地实施对种粮农民直接补贴政策、良种补贴政策、农机具购置补贴政策以及最低收购价政策；而从2006开始政府又增添了一项农资综合直补政策，最终在我国建立起粮食补贴制度的基本框架，即“财政直接补贴+最低收购价”模式。从粮食安全的角度看，政府近年对粮食生产的财政干预在总体上取得极为显著的政策效果。自2004年起，我国粮食生产稳步发展，粮食产量连续增产，到2007年粮食产量已达到10030亿斤，与2003年相比，2007年粮食产量增加1416亿斤。与此同时，农民收入也得到了一定程度的提高。对于近年政府财政干预所取得的粮食增产和农民增收效应，现存的主流研究文献均给予了高度的评价，但是尚没有文献对我国粮补制度绩效做出规范的经济学评价。因此，本文拟对我国粮补制度绩效进行成本一效应检验(cost—effectiveness test)，以期能够得出一些对政府决策者有启发意义的研究结论。

为了明确起见，不妨将粮补制度绩效定义为粮补制度的治理结构效率，即政府借助粮补制度取得一个既定政策效果所需支付的补贴资金总额。显然，给定政策效果，政府支付的粮食补贴资金愈少，表明粮补制度治理结构效率愈高，反则反之。从理论上讲，对粮补制度治理结构效率高低的判断需要基于粮补制度的实施目标来对粮补制度运行中所耗费的公共支出成本的高低做出价值评判。我国政府对粮补制度规定了明确的二元实施目标，即促进农民增收和保障粮食安全，但现有的相关研究文献均暗含假定二元实施目标在公共支出占用方面相互排斥，从而需要对两大目标孰轻孰重做出价值判断。其中，主流文献认为二元实施目标同等重要，从而主张粮补制度中各种补贴政策应该在职能上有所分工，即一部分政策主要用于帮助农民增收，而另一部分政策则主要用于保障粮食安全。但也有学者持有不同的观点，比如，认为粮补制度的基本目标应该是促进农民增收，而不是保障粮食安全，进而主张通过创新农业补贴方式建立农民增收长效机制，而则单纯从实现国家粮食安全目标的角度探讨如何完善我国现有粮食补贴政策体系。笔者认为，无论对两大实施目标的相对重要性作出了何种价值判断，现有文献都不可能为判断粮补制度治理结构效率提供正确的分析视角，这是因为它们均忽视了通过粮补制度治理结构设计促使二元实施目标激励相容的可能性。这里所谓激励相容是指国家粮食安全目标的实现必须通过种粮农户的效用最大化行为来实现，从而必须有利于农民增收，而农民增收目标的实现客观上必须能够促进国家粮食安全目标的实现。从理论上讲，给定我国粮补制度的二元实施目标，最优粮补制度治理结构安排必须满足以下两个效率条件：其一是各类补贴政策的机制设计必须能够使粮补制度的二元实施目标激励相容。设定第一个效率条件的经济理性在于，如果某项粮补政策能够使二元实施目标激励相容，那么该项政策便能取得范围经济效应(scope econo—my effect)，这样政府借助该项政策取得一个既定政策效果所需支付的补贴资金就会减少。具体讲，如果二元实施目标能够激励相容，那么政策执行中单位数量的补贴支出便兼具增收效应和增产效应，从而有助于政府以较低的公共支出成本同时实现特定的农民增收目标和粮食安全目标。反之，如果二元实施目标不能激励相容，那么政策执行中单位数量的补贴支出便只有增收效应或增产效应，这样，为实现同样的农民增收目标和粮食安全目标，政府补贴支出的投向必然是多维的，进而要求政府必须付出更多的公共支出成本；其二是各类补贴政策的财政预算规模和其范围经济效应必须形成合理匹配。设定第二个效率条件的经济理性在于只有根据各类补贴政策的范围经济效应大小决定各个政策项目的财政预算规模，从而实现政府补贴资金的有效配置，才能保证粮补制度能以较低的公共支出成本实现既定的政策目标。而本文所谓的粮补制度绩效的成本一效应检验正是要检验我国现阶段的粮补制度治理结构是否满足上述两个效率条件。

本文的研究结构如下：第二部分将对近年我国粮补制度治理结构效率进行成本一效应检验，其研究步骤为，首先分析我国现阶段粮补制度中各个具体粮补政策的政策效应，以便判断其在机制设计上是否满足最优粮补制度治理结构安排的第一个效率条件；然后基于各项粮补支出政策效应的二维特征从理论上对各种粮补政策的范围经济效应进行对比分析，并考察近年政府各项粮补政策的支出规模与其范围经济效应之间的相关关系，以便判断现行粮补制度治理结构安排是否满足最优粮补制度治理结构安排的第二个效率条件；第三部分将基于本文对我国粮补制度绩效的检验结论提出若干粮补政策改革建议。

二、粮食补贴制度治理结构效率的成本一效应检验

我国现阶段的粮补制度由对种粮农民直接补贴政策、农资综合直补政策、良种补贴政策、农机具购置补贴政策以及最低收购价政策组成，其中最低收购价政策可视为一种对粮食生产的间接财政补贴政策。从理论上讲，粮补政策支出的范围经济效应可视为粮补制度最重要的效率源泉，如果各项粮补政策的机制设计不能赋予粮补支出足够的范围经济效应，政府实现特定政策目标便需要支付较多的公共支出成本。正因为如此，最优粮补制度治理结构安排的第一个效率条件要求各类补贴政策的机制设计必须能够使粮补制度的二元实施目标激励相容。另外，如果各类补贴政策的范围经济效应存在差异，而政府却不能基于范围经济效应大小决定各个政策项目的财政预算规模，那么也会造成粮补制度的公共支出成本过高，所以最优粮补制度治理结构安排的第二个效率条件要求各类补贴政策的财政预算规模和其范围经济效应必须形成合理匹配。为了判断我国粮补制度的治理结构安排是否满足上述两个效率条件，需要首先考察各项补贴支出的政策效应。

(1)对种粮农民直接补贴的政策效应。

对种粮农民直接补贴政策作为一种对农民的直接收入补偿，其目的是减轻粮食价格波动对种粮农民收入及粮食生产的影响。显然，这种补贴对于农户而言具有直接的增收效应，但增收效应很弱。2004年至2007年政府一共发放粮食直补资金541亿元，如果全国农民数量以9亿计算，四年时间里农民人均每年只

增收了15元左右。在政策执行上，补贴的发放并不与农户的种粮行为直接挂钩，不会增加种粮的比较收益，从而也不会对农户生产粮食产生激励效应。不过，对种粮农民直补政策却对粮食生产具有弱增产效应，这是因为许多以种粮为生的贫困农户往往会由于收入约束而不能购买必要量的化肥、农药等基本生产资料，粮食直补可以帮助他们追加生产投入，增加粮食产量。

(2)农资综合直接补贴的政策效应

2006年出台的农资综合直接补贴政策是综合考虑柴油、化肥、农药、农膜等农业生产资料价格变动因素而对农户发放的财政补贴，其目的是减轻农业生产资料价格波动对种粮农民收入及粮食生产的影响。与对种粮农民直接补贴政策一样，因为农资增支综合直接补贴的发放也不与农户的种粮农户行为挂钩，所以该政策不会对农户生产粮食产生激励效应，但对农户具有直接的弱增收效应，同时对粮食生产也具有弱增产效应。

(3)良种补贴的政策效应

良种补贴政策是一种专项补贴政策，它试图通过向农户低价供应良种鼓励农户在粮食生产中采用优良品种。良种补贴可以降低农户购买良种的成本，提高农户种植新品种粮食的比较收益，从而能够鼓励农户生产新品种粮食，而农户选择生产新品种粮食，不仅能改善粮食供给品种，而且可以提高粮食单产，所以良种补贴对粮食产生具有强激励效应和显著的增产效应。

(4)农机具购置补贴的政策效应

农机具购置补贴政策则是一种按照农民购置农机具的发票向农户提供一定比例补贴的专项补贴政策，其目的在于推进农业机械化进程，提高农业技术装备水平。从理论上讲，该政策对粮食生产应具有强激励效应和显著的增产效应，因为它可以降低农户购买农业机械的成本，提高农户使用农业机械生产粮食的比较收益，从而有助于吸引更多农户改善粮食生产装备，而农户粮食生产装备的改善则可以提高粮食生产能力，促进粮食增产。但现实中，尽管政府对农户购买农机具实行补贴政策，但农户对农机具的需求会受到农户收入水平和农户土地经营规模的制约，因此农机具补贴政策对粮食生产的激励效应和增产效应在人均收入水平较高和人均耕地较多的农村地区能得以有效发挥，而在人均收入水平较低和人均耕地较少的农村地区会受到严重抑制。

(5)最低收购价的政策效应

粮食最低收购价政策是一种价格支持政策，其目的在于通过对某些粮食品种确定最低收购价格稳定农民预期收益，从而保障粮食供给。由于粮食属于需求缺乏弹性的商品，所以粮食价格是影响农户种粮比较收益最重要的因素，通常粮食价格下跌会严重挫伤农民的种粮积极性，而粮食价格上涨则会显著提高农户种粮收益，以小麦生产为例，如果小麦价格上涨一角，单产为每亩400公斤的耕地每亩便可使农户增收40元。而粮食最低收购价政策规定当市场价格低于最低收购价格时，由中储粮总公司和其委托公司按照最低收购价格收购农民的粮食，因此它在粮食市场供过于求的情况下对粮食生产具有强激励效应和显著的增产效应。

以上分析表明，从促进农民增收和保障粮食安全的角度讲，各项粮补的政策效应存在差异。表一给出了各项粮补政策效应的直观比较。

根据表一可知，粮食直补政策和农资综合直补政策在机制设计上并没有将补贴发放与粮食生产相挂钩，对农户粮食生产没有激励效应，从而不能够使粮补制度的二元实施目标激励相容，因此这两项政策在机制设计上并不满足最优粮补制度治理结构安排的第一个效率条件。而良种补贴政策、农机具购置补贴政策以及最低收购价政策均能通过提高种植粮食的比较收益激励农户生产粮食，进而可以保证农民增收和粮食安全两大政策目标激励相容，所以它们在机制设计上满足最优粮补制度治理结构安排的第一个效率条件。

进一步，根据表一可以从理论上对各种补贴政策的范围经济效应的大小进行简单的对比分析：由于粮食直补政策和农资综合直补政策并不满足最优粮补制度治理结构安排的第一个效率条件，再加上它们的增收效应和增产效应都很弱，所以这两项补贴政策的范围经济效应注定很小。相比之下，良种补贴政策、农机具购置补贴政策以及最低收购价政策不仅在机制设计上满足最优粮补制度治理结构安排的第一个效率条件，而且都具有较强的增收效应和增产效应，因此这三项政策的范围经济效应必然较大。

既然五项粮食补贴政策的范围经济效应存在上述差异，那么根据最优粮补制度治理结构安排的第二个效率条件的要求，政府应该基于各项粮补政策的范围经济效应的大小安排各个政策项目的财政预算，以便能够以较低的公共支出成本实现既定的农民增收和粮食安全目标。为了判断现阶段我国粮补制度治理结构中各项补贴政策支出规模的安排是否符合最优粮补制度治理结构安排的第二个效率条件，下面不妨考察一下近年政府各项粮补资金的支出规模与其范围经济效应大小之间的相关关系。为了讨论方便，暂且不考虑政府近年在最低收购价政策执行过程中所支付的补贴资金数量是否能够满足最优粮补制度治理结构安排的第二个效率条件，而重点考察近年四种粮食直补政策补贴资金的配置是否会造成激励扭曲问题。图l给出2004-2007年四种粮食补贴政策的支出情况。从图中可看出，2004-2005年政府的粮食补贴政策只有三种，即农机购置补贴政策、良种补贴政策和粮食直补政策，而从2006年开始，政府增添了一项农资综合直补政策，从而形成四种粮食补贴政策类型。

图1显示，在2004年和2005年，政府的粮食直补支出规模远远超过良种补贴支出规模和农机购置补贴支出规模。显然，这两年三种补贴的支出规模与其各自的范围经济效应的太小并不相称，上面的分析曾指出粮食直补对于农民增收和粮食增产均只具有弱效应，其范围经济效应很小，然而在2004年和2005年的粮食补贴总额中粮食直补支出比重却分别高达76％和72％左右。相比而言，良种补贴具有良好的范围经济效应，不仅能间接提高农民种植粮食的净收益，而且具有显著的增产效应，但政府良种补贴的规模并不大，两年间它在当年补贴总额中所占比重均为21％左右。与良种补贴类似，农机购置补贴的范围经济效应也相对较好，尤其在人均收入水平较高和人均耕地较多的农村地区具有较为明显的增收和增产效应，但两年间农机购置补贴支出分别只占到当年补贴总额的3％和6％左右。

从图1可看出，更糟的是，2006年农资综合直补政策出台之后，粮食补贴支出结构中资金配置激励扭曲问题则愈加突出，主要是因为农资综合直补只具有弱增收效应和弱增产效应，其范围经济效应很小，但该项补贴支出的规模却非常大，在2006年和2007年分别占到当年四种补贴总额的38％和52％左右。从粮食补贴支出结构来看，2006年以后各种粮食补贴支出规模与其范围经济效应之间存在一种极端的负向相关关系，这表现为范围经济效应很低的粮食直补资金与农资综合直补资金的总和在四种补贴总额所占比重在2006年和2007年分别达到80％和81％，而良种补贴的比重分别仅为15％和13％左右，农机购置补贴的比重分别只有5％和6％左右。可见，2004-2007年政府对各类粮食补贴支出规模的安排并不符合最优粮补

制度治理结构安排的第二个效率条件。

最后再来考察政府近年在最低收购价政策执行过程中所支付的补贴资金的数量是否能够满足最优粮补制度治理结构安排的第二个效率条件。2005年至2007年三年间，政府为执行最低收购价政策付出了高昂的公共支出成本，据估算，中央财政三年以来为中储粮总公司承担了上百亿元人民币的保管费用、利息补贴及销售亏损，但是从粮补制度治理结构安排的角度讲，这种公共支出是必要而有效率的，这是因为最低收购价政策作为一种价格支持政策能够确保农民增收和粮食安全这两大政策目标激励相容，具有十分显著的范围经济效应。事实上，2005年以来，随着粮食产量连续增产，粮食市场价格呈现下降趋势，正是最低收购价格的存在才稳定住了农户种植粮食的比较收益，从而不仅为粮食安全提供了重要保障，而且有效促进了农民增收；据测算，仅在实施小麦“托市收购”政策的地区，近三年农民增收就达40亿元以上。

综上分析可发现，近年我国粮补制度治理结构的安排并不能完全满足最优粮补制度治理结构的两个效率条件，结果导致粮补制度存在以下两个弊端：(1)粮食直补政策和农资综合直补政策范围经济效应很弱，进而增加了政府取得既有总体政策效果的公共支出成本。(2)粮食补贴资金的配置模式存在严重的激励扭曲，进而也使得政府取得既有总体政策效果的公共支出成本加大。

三、结论和政策建议

通过对我国粮食补贴制度治理结构效率的成本～效应检验，本文发现尽管我国现行的粮食补贴制度取得了良好的总体效果，不仅使粮食生产连年取得丰收，确保了粮食供给安全，而且也使农民收入得到一定程度的提高，但从成本一效应分析的视角看，我国现行粮食补贴制度的绩效却不甚理想，究其原因则有两个：其一是粮食直补政策和农资综合直补政策在机制设计上不能够使粮补制度的二元实施目标激励相容，其二是各项补贴资金的预算与其范围经济效应没有达到合理匹配，突出表现为范围经济效应很低的粮食直补支出和农资综合直补支出在四种补贴支出总额所占比重过大。针对于此，本文提出以下粮食补贴制度改革建议。

(1)降低粮食直补资金和农资综合直补资金在粮食补贴总额中所占比重，取消“普惠制”补贴资金发放方式，并将粮食直补政策和农资综合直补政策改革为两项针对农村贫困地区农户的专项粮食补贴政策。这种改革不仅有利于强化补贴政策对贫困农户的增收效应，缩小我国农村居民收入差距，从而改善补贴政策的社会福利效果，而且能够减轻家庭收入对贫困农户粮食生产投入的刚性约束，进而提高补贴政策的增产效应。

(2)增加良种补贴资金和农机购置补贴资金在粮食补贴资金总额中所占比重，进而大幅度提高这两种补贴的补贴标准。良种补贴和农机购置补贴作为生产性补贴可以帮助农户优化生产要素的投入结构，进而拓展粮食生产的盈利空间，同时还能提高农业综合生产能力，为粮食安全提供重要保障。因此，在粮补制度设计上，良种补贴和农机购置补贴应该成为最重要的两种直补政策。

(3)进一步增强最低收购价政策的增收效应。由于受到诸多客观因素的制约，我国农村种粮农户的收入增长仍十分缓慢，而最低收购价政策作为一种间接补贴制度除了能够有效稳定粮食生产，还能在促进农民增收方面发挥难以替代的重要作用。因此，笔者建议进一步提高最低收购价，以强化该政策对种粮农户的增收效应。