关于中新天津生态城社区和法制环境建设的思考

王悦群

摘 要：中新天津生态城是中国和新加坡政府改善生态环境、建设生态文明的战略性合作项目。中新天津生态城建设的重点是经济增长与社会和环境相协调，从而实现人与人和谐共存、人与经济活动和谐共存、人与环境和谐共存。中新天津生态城社区和法制环境的构建是天津生态城成功战略的基础，生态城社区环境的构建应明确政府的职责定位，进行体制创新，探索多形式的社区服务体系，同时注重生态城法制环境保障作用，通过法制手段保障生态城的发展，建立起绿色生态保障体系。

关键词：天津生态城；社区环境；法制环境；创新体制

中图分类号：F062．2 文献标识码：A 文章编号：１００８－７１６８（２００9）０1－0055－04

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中新天津生态城是中国和新加坡两国政府在新的国际国内形势背景下又一重大合作项目，具有重要的经济意义、环境意义和示范意义。在中新天津生态城的建设过程中，软环境的构建更为重要，它是未来生态城在经济增长与社会和环境可持续发展的核心要素，其中社区和法制环境的建设至关重要。采取何种创新性的方式、理念和体制改革，设立何种组织结构、运行机制，如何为生态城社区制定适当的“生态”制度，如何结合中新两国经验之长，推出全新政策来确保生态城实现其创建宗旨，成为可持续发展的一个样板，成为中新合作的一个新亮点，是亟待研究的问题。

本研究之所以选择中新天津生态城社区和法制环境的构建，一是基于社区在和谐社会建设中的重要地位，是国家在经济体制和经济增长方式转变过程中的必然要求，是实现城市现代化和社会现代化的必由之路。社区建设是中新天津生态城的软环境创建的重要环节，是其达到社会和谐、生态文明的重要内容。二是国外社区建设的法制化程度很高，特别是通过立法的方式超前规划社区建设已成惯例。在许多国家和地区，社区建设的工作方法、组织形式等方面已经制度化，具有成功的经验。中新天津生态城应该从国际发展趋势出发，借鉴国际上行之有效的做法和先进经验，并结合我们具体实际情况，高标准、高水平、高质量地规划建设，使之成为能复制、能实行、能推广的城市可持续发展的典范。

一、 中新天津生态城社区环境的构建

所谓“生态社区”也称为绿色社区，是指以“绿色文化”为背景，以可持续发展为核心，来营造以人与自然和谐的理想家园为目标的生活方式。生态社区建设的内涵主要是两个方面：一是天、地、水等硬环境建设目标；二是人对环境的态度，即生态意识，这是生态社区建设的软环境指标。其中软指标更是反映了生态社区最核心的特征，作为一种可自我教育和自我管理的机制，生态社区建设可以引导居民选择绿色生活，把环保变成一种生活方式、一种社区文化，从而把可持续发展模式落实到社区，最终实现和谐社会的发展目标。一定意义上说，中新天津生态城的生态社区建设，肩负着中国生存方式的变革。

（一）中新天津生态城社区环境的构建原则

在中新天津生态城合作总体框架中，社区建设是其十大突破之一。因此，生态城社区环境的构建需要注意以下原则：

1.以人为本，服务居民。坚持以不断满足社区居民的社会需求，提高居民生活质量和文明程度为宗旨，把服务社区居民作为社区建设的根本出发点和归宿。

2.资源共享，共驻共建。充分调动生态城社区内机关、团体、企业事业组织等一切力量广泛参与社区建设，最大限度地实现社区资源的共有、共享，营造共驻社区、共建社区的良好氛围。

3.实行绿色生态行为方式。交通、家居、工作、服务以及开放空间等关键领域的选择在生态城中起着重要作用。以公共交通和步行为主代替能源的消耗和污染，创建低能耗、低污染、低占地、高效率、高服务的生态社区物质生活方式，这对社区的建设质量提出了很高的要求。而就近工作、购物、上学，则要求生态城以金融、教育、科技研发、创意等知识经济为载体的服务业为主，其社区发挥服务的空间和作用巨大。

4.生态城社区建设不仅是一种物质建设工作，而是一项展示全面社区面貌的综合工程，是经济与社会发展在社区层面的反映，包括社区建设应与生态城的规划、环境保护、资源节约、循环经济、生态建设、可再生能源利用、中水回用等相配套、相协调，系统性、全面性应是其建设的目标。同时,社区的生态设计应强调有利于居民的精神需求，使生态寓于人文与自然之中。

5.公民参与式发展将扮演重要的角色。特别是在推行社区发展的初期，通过法规和政府的引导，培养居民的自主和自发态度与物质建设同样重要。通过鼓励社区居民明确表达自己的需求和偏好，建立激励机制来鼓励民众积极参与社区发展进程，扩大民主、居民自治。在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。

6.政府需要率先实现服务政府、法制政府、责任政府的目标，责权统一、管理有序。改革生态城基层社会管理体制，建立健全社区组织，明确社区组织的职责和权利，改进社区的管理与服务，寓管理于服务之中，积极向社区推广应用参与式方法，同时提供更好的服务质量。

7.中新天津生态城的社区发展应充分利用地方、全国与国际的民间组织资源，并引入超越传统发展项目的公共财政新方法，支持生态城发展。

（二）中新天津生态城社区建设面临的问题与对策建议

1．中新天津生态城社区建设将面对的主要问题：社区建设立法、政府角色转变、社区服务非营利组织培育、社区建设的资源短缺，社区居委会角色和功能、基层民主的贯彻、居民的认同意识和居民参与的培育、社区教育等问题，以及完善居民自治管理体制、社区服务性经济运行机制和完善社会参与机制等方面。

2．中新天津生态城社区建设的对策建议：

（1）明确政府在生态城社区发展中的职责定位。政府在各国社区发展中都扮演着重要的角色，不同级次政府的职责有比较清晰的定位^[1]，未来中新天津生态城要理顺各级政府和有关部门在社区发展中的工作职能。在生态城建设前期，政府要制定规划、政策，提供社区公共服务基础设施，积极推动生态城社区发展，同时要切实转变职能，变行政命令、包办代替为服务、引导、监督，建立政府与社区的长期沟通渠道，为社区自主管理、自主服务、自主发展创造条件。要在党委、政府的领导和指导下，梳理政府及其部门、各类社团组织、社区居民自治组织、各种中介组织和其他民间组织各自的管理职能和管理对象，对行政性宏观管理职能、中介性管理职能、界别性管理职能、自律性管理职能、自治性微观管理职能作出科学界定。社区建设和治理强调参与各方持续互动的连续过程，治理的主体不仅仅是政府、社区组织、民间组织，而是政府、社区组织与民间组织乃至企业等其他社会组织及社会工作者等各类参与者的┳酆稀＊

（2）创新体制，通过制度保障生态城社区自治。在体制机制上先行先试民主自治的社区发展制度，是中新天津生态城软环境创新的重要环节，是其达到社会和谐、生态文明的重要内容，同时要制定政府引导、民主自治的社区发展政策。由于社区组织所从事的活动绝大多数是非营利性的公益事业，新加坡政府许多部长、国会议员在民间非营利组织担任职务，带头为社区公益事业贡献力量，但又不代表官方干预社区事务，不收取任何报酬。居民有什么要求，可以直接向政府提出，也可以通过议员来表达。定期接见民众和访问选民是新加坡国会议员的例行工作,通过加强其议员的服务性、亲和性是增进自身代表力的有效方式。新加坡政府规定，国会议员必须在两年内遍访自己选区的选民,才能获得人民的委托,代表人民讨论、决定和管理国家事务。中新生态城的社区建设要提倡政府机关工作人员参与社区公益性民间组织，了解居民的所想、所期，可以考虑在生态城试行人大代表（政协委员）直接通过社区而不是单位选举（推荐）产生，使生态城率先开展社区与选区相衔接的创新试验，从机制上保证对社区居民负责，自觉地关注社区的发展，热心为社区居民排忧解难,而社区的问题就可以有效通达到相关部门。同时可以考虑定期在各社区设立政协委员或人大代表接待日，此举一方面可以为政府开辟出一条快速了解民情民意的通道，另一方面也可以通过问题的不断解决密切党和人民群众的关系。

（3）培植生态城社区民间组织发展。国际民间组织在社区建设与发展中平均约占GDP的4．6%，占非农就业人口的5%，占服务业就业人口的10%，相当于政府公共部门就业人口的27%。而在我国社区民间组织发展十分薄弱，社区的自治功能不强与社区民间组织不发达直接┫喙亍＊

第一，制定引导社区民间组织积极参与社区服务和管理的相关制度，政府从资金补助、政策扶持、税收优惠等方面支持民间组织发展，规范登记和撤销制度，完善审计监督。如，探索建立委托授权机制，对照行政许可法,明确政府事务移交相应的民间组织来承接的内容、程序和方式；建立合作联动机制，使基层民间组织与社区其他组织平等沟通、协商合作，推进社区治理多元化，建立基层民间组织的评估监管体系，完善监管的方式和监管渠道等。

第二，重点培育开展社区公共管理、协调社区公共关系、推进社区公共服务的社会工作机构和能够提供公益性服务、发展慈善事业的服务类民间组织。通过这些社区平台的搭建，使政府的公共服务得到延伸，使社区自治组织的公共管理得到指导和服务保障，使社区的互助服务、志愿服务得到普及和提升，使商业服务和物业管理得到有效结合。在此基础上，探索建立社区发展基金会，实现组织机构和服务场所的良性运作和可持续发展。

（4）探索多形式、多渠道的生态城社区服务体系。发展社区服务体系是和谐社区建设的前提条件和重要保障，探索一条可持续发展的商业模式和融投资新路，支撑未来中新天津生态城社区建设，是亟待考虑的问题。国外社区建设资金主要来源于政府的资助、基金会和私人的捐款，以及收取的服务费用。目前我国社区服务体系建设资金投入规模小、来源单一，受益社区数量不多，难以满足社区基本公共服务的需要。中新天津生态城要结合我国的实际，尝试通过贴息、补助、公建民营、共建共用等多种形式，如批准发行中新天津生态城社区公共设施政府债券，引导社会资金投入社区建设。进而研究有利于社区建设投融资的具体措施，引导社会力量以多种形式投资建设，鼓励企业、社会团体和个人进行捐赠赞助等。

(5)高度重视环境道德、生态文化、生态文明的建设。生态城市、生态社区的建设由物质建设和精神建设两个方面组成，离不开环境道德、生态文化、生态文明的建设。应该始终将生态道德放在突出的地位，加强环境宣传教育，用各种方式引导人们尊重生命、热爱自然、保护环境，自觉地将自己的行动融入到生态城的建设。

二、中新天津生态城法制环境的构建

(一)通过法制手段保障生态城的发展是国际上通行的成功经验

自20世纪90年代倡导可持续发展战略以来，发达国家正在把发展循环经济、建立循环型社会看作是实施可持续发展战略的重要途径。在此战略指导下，从单纯的防治环境污染和其他公害，以保护和改善生活环境和生态环境，转变为以人为中心的自然-经济-社会复合系统的协调发展基础上循环经济活动模式，即以持续的方式使用资源，提高效益，节约能源，减少废物，改善传统的生产和消费模式，控制环境污染和改善环境质量。建设各种形式的生态园区、生态社区，发展循环经济、建设循环型社会和促进社会生态化，已经成为一种潮流，并通过法律手段予以确认和保障。中新天津生态城要特别重视生态法制所起的保障作用，以法律形式对循环经济加以肯定和规范。

1.德国于1991年颁布的《危险废物处理法》和《循环经济与废物管理法》，规定到1995年7月1日，玻璃、塑料等包装材料的回收率应达到80%。1998年修订的《循环经济与废物管理法》明确

提出，将系统的资源闭路循环的循环经济思想从包装推广到所有的生产部门，把废物处理提高到发展循环经济的思想高度并建立了系统配套的法律体系，开创了环保立法的新局面。欧盟其他国家也相继制定了旨在鼓励废物回收利用和绿色包装的法律，例如，法国有关法律规定到2003年要有85%的包装废物得到循环使用。

2.日本自1993年颁布新的《环境基本法》后，根据可持续发展和循环经济的理念，先后制定了

《日本环境影响评价法》（1997）、《促进资源有效利用法》（2000）、《PCB处理对策推进法》（2000）等多部法律。其中，《推进形成循环型社会基本法》、《促进资源有效利用法》、《家用电器再利用法》、《环保食品购买法》、《建筑废物回收法》、《容器再利用法》、《食品循环资源再生利用促进法》等7项法律被认为为日本发展“循环型经济”奠定法律基础，提供法律保障。

3.新加坡建立了全面的环境法律法规体系，并严格加以执行。以水资源为例，这些法规条例明确规定，水作为新加坡的公共财产，政府通过行政和法规手段对水问题的公众利益进行干预。与水资源联系紧密的法规或条例主要包括:《环境污染控制法》（2002）：针对排放到废水处理设施和水道的液体物质，建立了污染物限值，具体指标包括温度、BOD、COD、总悬浮固体、总溶解固体、PH值和28种不同化学品；《废水和排水系统法》（2001）：它指定公共事业局负责与排水系统有关的事务；《公共设施法》（2002）：它规定了公共事业局的职责，等等。

(二)建立中新天津生态城法制环境主要原则

中新天津生态城的建设目标是：科学发展、社会和谐、生态文明的示范区；资源节约型、环境友好型社会的示范区；体现天津地域文化特色和时代特征的、生态宜居的国际化滨海新城。这对中新天津生态城的法制建设提出了很高的要求，也必然会遇到一系列新的环境问题，要本着经济、社会、自然环境和谐发展的要求，在不与国家法律法规相抵触的前提下，因地制宜地制定符合中新天津生态城发展目标的法规和规章，形成一个完备的中新天津生态城法律保障体系，为中新天津生态城的建设保驾护航。在中新天津生态城的法制环境的构建原则中，除应坚持国家立法的一般原则以外，还应针对自身的环境特点。

1.在指导思想上，确立经济增长与社会和环境相协调的科学发展观，生态效益、经济效益、社会效益统一的原则。这种统一表现在现代经济发展的各个方面，它是生态经济发展的客观要求，要求我们正确处理经济发展过程中的局部利益和全局利益、目前利益和长远利益之间的矛盾，克服“本位主义”和“短期行为”，坚持可持续的经济发展模式，把经济的发展置于生态与经济相协调的坚实基础上。

2.合理利用自然资源,提高利用效率。在发展经济的过程中，应当保护生态系统，最有效地利用自然资源，使其能够继续存在和保持再生能力满足人们的物质需求。

3.污染防治与生态保护并重，生态建设与生态保护并举，利益与责任相统一。从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。

4.注重环境保护与公民权问题。应当明确环境保护对当代公民所产生的新型权利和自由限制、环境保护对后代公民的惠益、环境保护的公平和平衡权益等。

(三)建立中新天津生态城法制环境主要内容

1.绿色秩序制度。包括自然资源产权制度、绿色市场制度、绿色产业制度、绿色技术制度等。

2.绿色产销制度。包括绿色生产制度、绿色消费制度、绿色贸易制度、绿色包装制度、废物回收利用制度等。

3.生态激励制度。包括绿色财政制度、绿色金融制度、绿色投资制度、绿色税收制度、绿色统计制度、绿色审计制度、绿色会计制度等。

4.绿色社会制度。包括绿色教育制度、绿色信息（宣传）制度、绿色行政制度、绿色采购制度、公众参与制度、生态城社区自治组织条例、社区服务体系保障、非营利组织社区服务促进办法、社区居民会议制度、社区居民代表会议制度、区规民约或社区居民公约、社区自治章程、社区区务公开制度等。

参考文献：

［1］王明美．社区建设的中外比较研究［J］．江西社会科学，2007，（8）．

［责任编辑：王 篆］