我国大学教师管理政策的文本分析

谭园喜　廖湘阳

［摘 要］本文从文本分析的视角把建国60年来的大学教师管理政策划分为五个历史阶段。从价值取向、主题、背景与动因、功效几个方面对每一历史阶段的大学教师政策进行分析和评价，以期从宏观层面系统理解我国大学教师管理政策的发展变化，进而为大学教师管理政策的调整与创新提供理论参考。

［关键词］大学教师 管理政策 文本分析 调整创新

［中图分类号］ G640 ［文献标识码］ A ［文章编号］1005—5843 (2009)01-0068-05

［作者简介］谭园喜，湘潭大学公共管理学院硕士生；廖湘阳，湘潭大学高教所所长（湖南湘潭 411105）

大学教师管理是高等教育管理的核心，国家的大学教师管理政策意义十分重大。我国建国以来所形成的特殊政治体制和高等教育管理体制使大学教师管理政策更具影响力，更加值得重视和研究。笔者从文本分析的视角把建国60年来大学教师管理政策的历史演变分为五个阶段，并对每一阶段的价值取向、主题、背景和动因、功效作历史性的分析和评价，以期从宏观层面上系统梳理大学教师管理政策的发展变化，为更好地认识、预测、调整和创新我国的大学教师管理政策提供理论参考。

一、第一阶段（1949～1957年）：大学教师管理政策的奠基和调整时期

这一阶段是我国经济文化的恢复、调整和改造时期，国家在这个阶段的教育方针是：“人民政府的文化教育工作应以提高人民文化水平，培养国家建设人才，肃清封建的、买办的、法西斯主义的思想，发展为人民服务的思想为主要任务。”①国家对大学教师等知识分子的政策价值取向主要是：“给青年知识分子和旧知识分子以革命的政治教育，以应革命工作和国家建设工作之需要。”②基于此，大学教师管理政策的主题定为五个方面：一是对大学教师的组织管理和调配实行中央统一领导。1950年的《关于高等学校领导关系的决定》明确规定：“凡中央教育部所颁布的关于全国高等教育方针、政策与制度，高等学校法规，关于教育原则方面的指示……大学校长、专门学院院长及专科学校校长的任免，教师学生的待遇，经费开支的标准等决定，全国高等学校均应执行。”1956年的《关于高等学校教师调动暂行规定》指出：“高等学校教师是国家工作人员，应根据国家需要服从调动。”二是特别强调教师个人的政治素质。《关于加强对学校思想教育的领导的指示》指出，对教师要实行“团结、教育、改造”政策。《关于在高等学校有重点的试行政治工作制度的指示》进一步强调，在高等学校中要设立专门的政治工作机构——政治辅导处，加强对全体教职工政治理论，尤其是马列主义、毛泽东思想的学习和指导。三是对大学教师实行职务管理和职责考核。1950年发布的《高等学校暂行规定》提出：“大学及专门学院教师，分为教授、副教授、讲师、助教四级，均由校长（院长）聘任，报请中央教育部备案。”1955年发布的《高等学校教学研究指导组各级教师职责暂行规定》明确了教师分属于各教学研究指导组（即教研组），并对教授、副教授、讲师、助教进行考核的主要依据作出规定。四是逐步重视教师教学业务培训和科学奖励。通过发布《中央人民政府高等教育部关于下达“高等学校教师进修暂行办法”的通知》和《中华人民共和国高等教育部高等学校科学研究奖励暂行办法（草案）》，分别对师资培训的目的、形式、要求以及教师科学成果奖励的评审程序、奖励办法、奖金分配等作出明确规定。五是通过《关于高等学校工资调整的几项规定》、《关于高等学校工作人员福利费使用办法的通知》等政策文件不断调整和规范教师的工资待遇，改善教师的工作生活条件。

这些具体政策的出台有其深刻的历史背景。建国头三年，高校的办学思想和师资管理主要继承原解放区的管理经验和借鉴当时苏联的模式。大部分高校是从旧中国接管过来的，大学教师主要为老区教师、解放区教师、海归教授与学者及部分大学毕业生。从“阶级斗争”的角度看，其中确有不少沾染“封建旧思想”和“资产阶级思想”的“不可靠者”，但此时我国正百废待举、人才奇缺，能否正确团结、改造、使用好这批人才就成为顺利实现高等教育事业恢复、发展的关键。因此，在中央对这部分知识分子作出“从总体上是相信党、愿意为人民服务、拥护《共同纲领》”③正确估计的前提和毛泽东 “争取一切爱国的知识分子为人民服务”④的号召下，国家对大学教师采取了中央统包统配和“团结、教育、改造”的政策。随着1953年开始进入大规模经济建设的第一个五年计划和1956年周恩来 “向科学进军”号召的提出，国家的大学教师政策在重视教师政治素质的前提下，逐步加强了对教师的业务培训与考核以及教学、科研的激励与管理。

这一时期的大学教师管理政策成效显著：其一，通过国家对大学教师的统一领导和调配，避免了人才的分散、浪费，集中了非常有限的大学师资力量，保证了国家各项任务的完成。其二，通过“团结、教育、改造”政策，稳定了大学教师队伍，在一定程度上调动了广大教师的工作热情。其三，通过进修、提升、考核等政策有力地促进了大学队伍的建设和发展，八年间教师数量每年以20%的速度增长，教师队伍发展较快。其四，初步形成了对大学教师的领导、调配、进修、提升、考核、奖励以及工资福利等管理政策体系，奠定了我国大学教师管理的政策基础。这段时期的大学教师管理政策深受政治体制和计划经济体制的影响，对教师的管理权限过分集中，学校自主管理和教师自主工作难以展开；教师分属各学校教研组，地区和部门间的教师封闭保守，缺乏流动与交流；教师职务聘任只局限于本单位内，没有活力与竞争，流于形式；简单地按职责考核可以使教师“安分守己”，但难有学术创新；教师管理中的国家统包统配、“计划——指令”模式导致整个教师队伍缺乏活力。

二、第二阶段（1958～1976年）：大学教师管理政策的曲折波动、停滞混乱时期

国家的各项政策在此期间开始受到党内“左”倾路线的干扰和破坏，“共产风”、“大跃进”等政治运动不断，国家教师政策愈来愈严重脱离教育和管理规律，进而在价值上取向于“政治压倒一切”，致使国家的“团结、教育、改造”等教师政策主题不断发生扭曲、破坏，最后恶性发展到混乱、停滞状态。

1958年，中共中央、国务院发布的《关于教育工作的指示》提出 “教育为无产阶级政治服务，教育与生产劳动相结合”的教育方针。随之在“大跃进”、“三面红旗”等口号下，从1958年至1960年，高校教师一直处于频繁的政治运动、社会活动、生产劳动和所谓的科研活动之中。1961年中央发布的《关于讨论和试行教育部直属高校暂行工作条例（草案）的指示》明确指出了其缺点，“劳动过多、科学研究过多、社会活动过多……”，并提出：“高等学校必须以教学为主，努力提高教学质量。必须正确处理教学工作与生产劳动、科学研究、社会活动之间的关系”，“必须正确执行党的知识分子政策，团结一切可以团结的教授、副教授、讲师、助教和其他具有专门技能的人，调动一切积极因素，为社会主义的高等教育事业服务……”条例还对教师的教学、科研、劳动、培训、考核等重新作了较为全面的规范，逐步扭转了教师管理的混乱局面。但接下来的“反修防修”和“四清”运动使大学教师的管理仍然继续受到“左”的干扰和破坏。1966年，中共中央正式发布《关于无产阶级文化大革命的决定》，指出：“当前，我们的目的是斗跨走资本主义道路的当权派，批判资产阶级的反动学术‘权威……”至1976年的整个十年间，高校“停课闹革命”又“复课闹革命”，大学教师被扣上“臭老九”和“反动学术权威”等帽子进“牛棚”、挨批斗、下放改造已是司空见惯，国家对大学教师的管理陷入停滞混乱阶段。

三、第三阶段（1977～1984年）：大学教师管理政策的拨乱反正、恢复发展时期

“文革”结束后，党的十一届三中全会彻底地批判了“两个凡是”和“两个估计”的错误思想，适时地进行了指导思想上的拨乱反正，开始高度重视恢复和发展教育。 1978年，五届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法》规定：“国家大力发展教育事业，提高全国人民的文化科学水平。教育必须为无产阶级政治服务，同生产劳动相结合，使受教育者在德育、智育、体育几方面都得到发展，成为有社会主义觉悟的有文化的劳动者。”这一时期国家对大学教师管理政策的价值取向是邓小平同志反复强调的“尊重知识、尊重人才”。

此间，国家教师政策的主题是：第一，拨乱反正，恢复和确立教师应有的政治和社会地位。在1978年的全国教育工作会议上，邓小平明确指出：“一个学校能不能为社会主义建设培养合格的人才，培养德智体全面发展、有社会主义觉悟的有文化的劳动者，关键在教师”，“要提高人民教师的政治地位和社会地位。不但学生应该尊重教师，整个社会都应该尊重教师……”同年11月，中组部发出《关于落实党的知识分子政策的几点意见》，强调“要做好复查和平反冤案、假案和错案工作，放手使用知识分子，努力改善知识分子的工作条件和生活条件”。第二，恢复、修订和健全行之有效的教师管理制度。国务院批转的《教育部关于高等学校恢复和提升教师职务问题的请示报告》开始恢复了教师的职称晋升工作；教育部《关于试行高等学校教师工作量制度的通知》、《关于高等学校教师职责及考核的暂行规定》、《全国重点高等学校接受进修教师工作暂行办法》等政策恢复和建立了教师工作制度、教师职责考核制度和培训制度；《关于讨论和试行全国重点高等学校暂行工作条例（试行草案）的通知》则对“高教六十条”进行了修订和完善，对其中被“四人帮”搞乱的是非，鲜明地予以澄清，并规定各高校设立“学术委员会”。第三，开始试行对教学科研骨干教师的激励与培养。教育部先后下发了《高等学校中青年学术骨干考察工作的暂行规定》、《关于试行优先提高有突出贡献的中青年科学、技术、管理专家生活待遇的通知的意见》，提出对有突出贡献的优秀中青年人才可以在工资越级、配偶调动、住房安排、用车报销、改善医疗等方面给予优待。这些政策的主要动因为：一是“十年浩劫”中，我国大学教师队伍遭受严重摧残，高校教师人数锐减，学术断层、青黄不接的问题突出。据1977年统计，高等学校教授、副教授人数比1965年减少26.23%，讲师人数减少6.36%⑤。国家高等教育事业的恢复发展，迫切需要进行拨乱反正，确立广大教师应有的社会政治地位，大力培养和发展青年骨干力量。二是党的十一届三中全会确立的改革开放和建设社会主义现代化的宏伟战略目标迫切需要高等教育为之提供智力支撑和人才支持,落实大学教师的各项政治经济待遇以提高教师的工作积极性就成为教师政策的首要目标。三是全国科学、教育工作会议的相继召开进一步推进了大学教师各项管理政策的恢复、建立和完善。

此时的大学教师政策得到很好的实施。首先，开展拨乱反正，为教师这一职业正本清源，平反了一系列 “冤、假、错”案。据统计，“文革”期间教育部所属单位干部、教师（包括许多教授和副教授）14.2万人遭受的诬陷、迫害案一一得到平反昭雪⑥。其次，提高了教师的社会政治地位，明确把大学教师等知识分子看成是“工人阶级的一部分”，大力倡导“尊师重教”。再次，通过恢复、健全大学教师的培训、考核、提升等管理政策促进了高校师资队伍的建设，特别是高职称人数有了大幅度提升。到1984年，教师总数达315 021人，教授4 452人，副教授136 669人⑦，教授和副教授共增加110 489人，占总增人数的85%。至此，我国高校教师的工作条件明显好转，地位和待遇逐步提高，教师管理又开始步入良性轨道。然而，其间的大学教师管理仍没有脱离计划框架，国家依然包揽过多；职务终身化、工资福利平均化现象突出；教师管理论资排辈、因循守旧，学术管理行政化等问题导致整个学术系统效率低下；教师的单位人困境使其自身价值与社会期待难以有效整合与统一。

四、第四阶段（1985～1998年）：大学教师管理政策改革的启动时期

1985年，中共中央发布的《关于教育体制改革的决定》指出：“当前高等教育体制改革的关键，就是要改变以前政府对高等学校统得过多的管理体制，在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高等学校的办学自主权，加强高等学校同生产、科研和社会其他各方面的联系，使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力。”这标志着我国的教育管理体制进入了全面改革阶段，国家的大学教师管理重心开始下移，改革随之启动。1993年，《中国教育改革和发展纲要》和中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》等政策则进一步把教师管理改革推向深入。这一时期国家对大学教师管理政策的价值取向是引入市场竞争和激励机制，调动教师的积极性和创造性，提高学术生产力。

此阶段的政策主题为：一是逐步引用市场竞争、激励机制，采用以物质激励为主的各项政策提高教师待遇，充分调动教师的教学科研积极性。自1985年至1998年，国家出台了《关于科学技术奖励工作的通知》、《嘉奖优秀教师和教育工作者暂行办法 》、《关于奖励全国普通高等学校优秀教学成果的决定》、《教学成果奖励条例》、《教师和教育工作者奖励规定》、《普通高等学校人文社会科学研究成果奖励办法》等多项与教师奖励有关的政策文件，从不同方面对教师的奖励范围、奖项设置、评奖标准和程序等不断加以规范和改进。此外，还通过改革工资结构、提高工资福利待遇来调动教师积极性。《中国教育改革和发展纲要》指出：“要贯彻按劳分配原则，克服平均主义、论资排辈的倾向，使贡献大的、教学质量高的教师有更高的工资收入。学校具有调整内部工资关系、增加工资和学校基金分配的自主权。”《中华人民共和国教师法》第二十五条和第三十三条分别规定：“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。建立正常晋级增薪制度，具体办法由国务院规定。”二是开始正式推行以教师职务聘任制为重点的人事制度改革。1986年，国务院发布了《普通高等学校人员编制的试行办法》的通知，规范了高校教师的编制范围、编制计算标准。同年，国务院下发的《高等学校教师职务试行条例》规定：“高等学校教师职务是根据学校所承担的教学、科学研究等任务设置的工作岗位。教师职务设助教、讲师、副教授、教授。各级职务实行聘任制或任命制，并有明确的职责、任职条件和任期。”并对各级职务的职责、任职条件、任职资格评审、聘任及任命等作出详细规定。1992年的《关于直属高校内部管理体制改革的若干意见》指出：“学校专业技术职务的评聘是校内人事制度改革的一个重要方面。学校要根据事业发展和队伍建设的实际需要，完善教师及各级专业技术人员职务的岗位设置和职务评聘工作，以平等竞争、按需择优的原则聘任上岗，逐步形成竞争、激励机制。”1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》进一步强调：“改革高等学校职称评定和职务聘任制度。评定职称既要重视学术水平，又要重视有实用价值的研究成果和教学工作、技术推广应用的实绩。高等学校教师实行聘任制。”1995年又颁布了与实施聘任制相关的《教师资格条例》。三是加强立法管理手段，逐步对教师实行依法管理。国家出台了与教师相关的《中华人民共和国教师法》、《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》等法律，对大学教师的身份、资格认定、任职条件、工资待遇、考核培训以及职务聘任等都作出了明文规定，使对教师的管理有法可依。四是继续注重教师的业务培训和队伍建设。1986年发布的《关于开展岗位培训若干问题的意见》指出：“要加强教师在专业、技术和实际能力等方面的培训提高，改进教学方法，适应岗位培训的需要。”1996年，国家发布的《高等学校教师培训工作规程》对教师培训目的、要求等又作了专门的规定。此外，国家还通过试行“国内访问学者”和实施“百千万人才工程”、“跨世纪优秀人才培养计划”等措施来提高教师业务水平，加强师资队伍建设。

随着改革开放和社会主义现代化建设事业的快速发展，社会主义市场经济逐步确立，中共中央、国务院明确提出科教兴国战略，科学技术被视为第一生产力，教育被提升到优先发展的战略地位。然而，传统的教育管理体制越来越不适应社会主义市场经济发展和教育要“面向世界、面向现代化、面向未来”的要求，迫切需要改革，而对教师管理的改革是整个教育体制改革的关键，成为对大学教师管理政策进行改革的最主要动因。

这一时期的大学教师管理政策成效显著。其一，突破了国家长期以来实行的高度统一的计划型教育管理体制，推行适应市场经济发展需要的教师职务聘任制改革，标志着我国教师管理开始由“计划调配”向“市场配置”过渡，由“身份管理”向“岗位管理”转变，在一定程度上激发了高校和教师的活力，提高了教师的教学科研积极性，增强了教育服务于社会发展的能力。其二，逐步把教师聘任制等基本管理政策法制化，开始走上依法治教的教师管理法制化轨道。其三，通过强化物质激励、业务培训和实施“人才工程”、“人才计划”等措施，进一步改善了师资结构，促进了教师队伍建设。1985年，全国高校教师总数为344 262人，其中，教授4 676人，副教授28 606人，讲师136 760人，助教135 111人。至1998年，高校专任教师达407 253人，其中教授36 713人，副教授115 897人，讲师154 515人，助教78 419人⑧。具有高级职称的教授和副教授人数增幅较大，教师的职称结构进一步优化。但由于观念滞后、各项配套政策不健全等原因，使大学教师管理改革，尤其是职务聘任制改革的实然状态与应然状态之间仍存在较大差距。有些改革流于形式，总走不出职称评定的圈子，甚至还存在“职称热”和“乱评滥评”等现象⑨，从而导致学术道德下降和教授、副教授质量下滑。

五、第五阶段（1999～至今）：大学教师管理政策改革的深化时期

21世纪，世界已进入知识经济的竞争与挑战时期。正如1998年江泽民总书记在庆祝北大建校100周年大会上所说：“当今世界，科学技术突飞猛进，知识经济已见端倪，国力竞争日趋激烈。”我国面向21世纪教育改革和发展的方向是：“教育应与经济社会发展紧密结合，为现代化建设提供各类人才支持和知识贡献。”⑩此种形势下，国家对大学教师的政策价值取向是建立健全竞争激励与保障机制，培养和造就高层次创造性人才。

这一时期教育政策的主题为：一是进一步深化高校人事分配制度改革。1999年至2000年间，国家先后发布了《关于当前深化高等学校人事分配制度改革的若干意见》、《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》、《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》，旨在通过深化改革高校人事分配制度，进一步落实高校办学自主权，优化高校人员整体结构，充分调动教师积极性，提高教学、科研水平和办学效益。在高校人事改革方面，1999年开始“推行高等学校教师聘任制和全员聘用合同制”。高等学校实行聘用合同制的总原则是“按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优聘任、严格考核、合约管理”，“要按照相对稳定、合理流动、专兼职结合、资源共享的原则，探索和建立相对稳定的骨干层和出入有序的流动层相结合的教职工资源开发机制”。2000年则进一步强调：“把教师职务聘任制和教师资格制度结合起来。”在深化分配改革方面提出：“教职工的工资收入与岗位职责、工作业绩和贡献直接挂钩，真正实现按劳分配、优劳优酬。对优秀拔尖人才、学术带头人和中青年骨干教师采取重大措施，提高他们的待遇。对在教学科研方面做出重大贡献者，要给予重奖。”二是重点支持对高层次创造性人才的培养。1999年的《面向21世纪教育振兴行动计划》正式提出实施“高层次创造性人才工程”，并提出了具体措施，如：吸引一批能够领导本学科进入国际先进水平的优秀学术带头人、设立一批特聘教授岗位、精选万名骨干教师、设立高校优秀青年教师科研和教学奖励基金、实行访问学者制度和增设博士专项奖学金等。随后相继出台的《高等学校特聘教授岗位制度实施办法》、《“长江学者成就奖”实施办法》、《高等学校骨干教师资助计划》、《新世纪百千万人才工程实施方案》等政策则是“高层次创造性人才工程”的具体深化与落实。三是推进以教师内涵式发展为主的教师队伍建设。1999年，教育部《关于新时期加强高等学校教师队伍建设的意见》提出：“以全面提高教师队伍素质为中心，以实施‘高层次创造性人才工程、培养中青年学科带头人和骨干教师为重点，坚持依法治教，深化改革，调整结构，内涵发展的方针，遵循开放、创新、精干、高效的原则，建立促进教师资源合理配置与开发利用和优秀人才成长的有效机制，建设一支结构优化、素质良好、富有活力的高水平的教师队伍。”并从制度建设、总量与效益、结构与素质、学缘结构、学术梯队建设几个方面提出了2005年我国高校教师队伍建设要达到的具体目标。在后来制定的《2003～2007年教育振兴行动计划》中又明确提出实施“高素质教师和管理队伍建设工程”。

此间的教师政策背景和动因既出自知识经济、创新人才竞争的国际压力，又来源于社会经济转型、高等教育大众化迅速发展的国内现实要求。21世纪，以高新技术为核心的知识经济将占主导地位，我国长期以来实施的外延式经济发展方式已无法适应时代发展的需要，国家的综合国力和国际竞争能力将越来越取决于教育发展、科学技术和知识创新的水平。此外，我国高等教育于1998～1999年度开始大规模扩招，高等教育以前所未有的速度跨跃式发展：毛入学率从1998年的9.8%上长到2007年的23%，普通高校本专科生在校人数从1998年的340.87万增至2007年的1 884.90万人，增幅达553%。我国普通高校的专任教师数从1998年的40.72万人发展到2007年的116.83万人，增幅287%。尽管高校教师人数增长较快，比1998年增加了近2倍，但还是远落后于学生人数的增长，生师比由1998年的11.62∶1扩大到2007年的17.28∶1B11。因此，如何充分调动广大教师的学术积极性，提高教师自身素质，培养高层次创造性人才，更好地发挥高等教育在科技创新中的主导作用，不断提高高校教师学术生产力和人才培养质量，增强高等教育服务于我国社会经济发展的能力，自然成为这个时期国家的大学教师政策必须面对的问题。

这一时期的大学教师管理改革得到进一步深化，成效明显。首先，通过深化高校人事分配制度改革，扩大了高校的选人、用人、留人等方面的自主权，有利于进一步发挥市场“优胜劣汰”的竞争机制对高校人才配置的基础性作用，教师的积极性得到更进一步调动。其次，“高层次创造性人才工程”政策的实施，有利于中青年创新人才脱颖而出，造就了一批学术骨干和教学名师，使高校在基础研究、高新技术研究和科技成果转化等方面的作用日益突出，增强了我国在国际教育竞争中的活力。统计显示：2004年度高校获国家自然科学奖、技术发明奖、科技进步奖的份额分别占全国的68%、58%、59%，其中获得国家技术发明一等奖两项，高校科技产业产值超过800亿元B12。第三，教师队伍建设开始走上内涵式为主的发展道路，教师的整体素质得到一定程度的改善，结构进一步优化，新老交替、学术断层的问题逐步得到解决。

然而，改革的深化期也正是矛盾的凸显期。比如：重效率目标、轻学术目标所引发的学术短期行为、市场功利行为以及学术腐败现象；聘任制顺利实施缺乏失业救济制度、劳动争议仲裁制度、户籍政策、档案制度、住房制度等一整套社会保障政策体系的支持；因学术劳动力市场发育不健全产生的教师自由流动的梗塞；对教师科学公正考核与评价制度的缺失以及行政权力与学术权力的失衡带来的教师政策执行中的失真、“缩水”问题等等，都在不同程度地影响着大学教师管理政策的顺利推进和有效实施。

六、几点思考

1.大学教师政策的制定与国家对教师“属性”的划归关联太大

建国以来，我国在不同时期对大学教师的“属性”有不同的认识，并且，不同时期的教师政策除了与当时的社会政治经济背景有关之外，还与特定时期对大学教师的“属性”划归密切相关。建国初期至“文革”结束，国家主要根据教师的“阶级属性”来制定相应政策。当时，阶级观点是社会的主要观点，“属于哪个阶级成为判断是非、好坏、高低的根本标准”B13，自然也成为国家政策制定的主要标准，致使不少教师在“文革”期间饱受劫难。邓小平复出后，重新把包括大学教师在内的知识分子划归到工人阶级，教师政策才得以根本扭转。显然，以阶级来划分教师属性具有极大的不合理性，无法彰显大学教师的职业特点和劳动特性，其政策的科学性也不言而喻。

改革开放以后，党停止了“以阶级斗争为纲”的路线。国家主要根据教师的“身份属性”划归来制定相应政策。为了倡导“尊师重教”，国家把教师划归为“国家干部”身份，大学教师人事档案管理、工资福利待遇、评价等政策也是参照国家行政官员、公务员的标准制定。由于“国家干部”在我国涵盖范围较广，包括党务机关、国家机关、群众团体、国家企业、事业单位中工勤人员以外的从事公务的人员。因此，大学教师的“国家干部”属性不但不能体现大学教师的特殊性，而且容易形成大学教师管理的“官本位”思想和大学教师激励导向上的“靠官”、“争官”趋向，不利于学术和教学健康发展。随着我国以“政企分开、政事分开、分类管理”等目标为方向的管理体制改革与教师专业化的推进，我国开始尝试从教师的“职业属性”来制定管理政策。《中华人民共和国教师法》规定：“教师是履行教育教学职责的专业人员”，1999年教育部《关于深化高等学校人事分配制度改革的若干意见》提出：“教授、副教授及其他专业技术人员实行专业技术职务聘任制。”这标志着我国开始将大学教师的职业属性定为“专业技术人员”，并据此制定教师聘任制度。这种制度虽然在一定程度上增强了与大学教师职业特性的契合度，提高了政策效用 ，但仍有失偏颇。大学教师的职业劳动既不同于中、小学教师，更与其他一般的“专业技术人员”相差甚远。“高校教师是学术人，高校教师的劳动不是体力劳动，也不是一般的脑力劳动，而是以教学、科研等学术劳动为主的脑力劳动。其劳动方式、劳动强度、劳动价值形态、劳动时间、劳动业绩等都有不同于一般劳动的特点。”B14因此，大学教师政策制定应充分体现其“学术职业”的特性，才更具科学性和有效性。

2.大学教师政策决策不够开放、执行缺乏监控、评估环节薄弱

大学教师政策是教育政策的一部分，其政策实施过程也应包括“政策议题、政策决定、政策执行、政策评估”这四个环节B15。从我国大学教师政策实施过程的后三个关键环节来看，还存在着政策决策不够开放、政策执行缺乏监督、政策评估环节薄弱等问题，极大地影响了大学教师政策的科学性、可行性和有效性。首先，在大学教师政策决定环节，基本上是采取“封闭”的、“自上而下”的模式。改革开放后，虽然这种模式有所改变，但教师政策仍主要由政府相关行政部门决定，然后“自上而下”施行，地方高校只能在国家政策的框架内根据学校实情制定一些相应的“对策”，专家和教师对政策决定的参与率和影响率均很低，使政策很容易脱离实际。应建立开放互动的教师政策决策机制，让与政策有关的利益相关者充分参与政策决策，使教师政策决策更开放、更民主、更科学。其次，在教师政策执行环节中，往往缺乏监控措施，使得政策的应然状态与实然状态差距甚远，出现政策失真，甚至歪曲现象。究其原因，除了政策本身存在不完善之处之外，监控措施的缺乏成为影响政策执行最重要的因素。第三、教师政策评估环节薄弱乃至缺失。由于教师管理的层级增多、管理幅度增大等因素，国家对政策的好坏、执行的难易、实施的效果等难以全面及时地掌握。因此，教师政策实施后，国家相关部门适时地对政策进行评估十分必要。而我国各项教师政策实施后，没有专门的评估主体对政策在各地各校的情况开展适时的评估，从而不能很好地对教师政策进行预测、调整和创新。

3.大学教师管理政策演进的总趋势是由过去的统一化向现在的人性化方向发展

建国初的计划经济体制强调的是国家统一、计划管理、统筹安排。对大学教师的管理强调统一化，因而采取了“包下来”的政策。市场经济体制建立后，特别是随着高校办学主体地位的确立，市场价值规律和“优胜劣汰”原则打破了教师管理“死水一潭”的局面。市场的效率目标要求破除人才单位所有制和教师职务终身制，建立“能上能下”、“能高能低”、“能进能出”的人才竞争机制，以充分调动教师的积极性，达到“少投入，多产出”的目的，教师职务聘任制政策由此产生，效果也显而易见。然而，市场导向往往容易使教师政策过分关注学校、市场的功利与效率目标而淡漠教师的人本需求和自我发展，大学也日趋庞大和科层化，教师与学术组织和学生越来越疏远，青年教师的职业怠倦程度与职业压力愈来愈大，各种功利考核和量化评价使大学这个“人类精神家园之栖息地”正演化为“功利的角逐场”。因此，随着我国“科学发展观”、“以人为本”等执政理念的深化落实，未来我国大学教师政策的主题必然回归到学术和人的本真与本源。

注释：

①②中国人民政治协商会议共同纲领［Z］.北京，1949－09－21.

③饶定轲.当代中国知识分子研究［M］.武汉：华中师范大学出版社，2000.

④中共中央文献研究室.毛泽东文集（第六卷）［M］.北京：人民出版社，1999：71.

⑤⑦刘英杰.中国教育大事典［M］.杭州：浙江教育出版社，1993：1546，1545，1546，1546.

⑥郝维谦，龙正中.高等教育史［M］.海口：海南出版社，2000：326.

⑧曾绍元.新中国高校教师队伍建设和发展五十年与展望［J］.国家高级教育行政学院学报，1999，（5）.

⑨雷朝滋.高等学校要继续完善教师职务聘任制［J］.中国高等教育，1994，（2）.

⑩江泽民总书记在庆祝北京大学建校一百周年大会上的讲话［Z］.北京，1998－05－04.

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(责任编辑：刘新才)