文化遗产保护中的政府行为外部性研究

赵宇鸣　康　凯

摘要：运用外部性理论对文化遗产保护中的政府行为加以分析，认为政府行为外部性源于政府公共决策过程中的制度缺陷，并与行为主体特性直接相关。在文化遗产保护中，需要通过完善和优化公共决策过程的制度建设、引进市场和第三方力量以及建立科学合理的技术性评估体系，来减少政府行为的负外部性。

关键词：文化遗产；政府行为；外部性

中图分类号：F205文献标识码：A文章编号：1000－2731(2009)01－0032－05

作为公共资源的文化遗产具有明显的外部性，外部性是新古典经济学进行政府干预的重要理论依据。政府必然是文化遗产的保护主体，否则就会造成“公地悲剧”。我国是一个发展中国家，经济增长仍然是现阶段的主要目标，而文化遗产的保护需要大量的财政支持，这势必造成经济发展和文化遗产保护之间的重大矛盾。作为文化遗产保护主体的政府，其外部性行为随即凸显。认识文化遗产保护中的政府外部性行为，并予以行之有效的抑制和治理，成为文化遗产保护的重要前提。

一、政府行为外部性理论研究的文献综述

外部性概念最早由马歇尔(A.Marshall)在1890年提出，外部性理论则发源于福利经济学，是由福利经济学之父庇古(A.C.Pigou)在对马歇尔的“外部经济”概念进行深化、完善和系统研究的基础上确立的。经过100多年的发展，如今的外部性理论内容更加丰富，包容性也越来越强。对于政府行为外部性，大多数经济学家都是从政府失灵的角度来界定的。迈金和布朗尼(Jaequelene M.Browing＆Ro－land N.Browning，1975)首次明确提出政府行为外部性，在《政府与非营利部门的外部性》一文中写到“尽管政府与非营利部门的特定外部性很难预测。但理论上可以认为这些部门的行为同样会产生外部性”，并对政府行为外部性做了较为详尽的分类。查尔斯沃尔夫(Charles Jr Wolf，1988)用“派生的外部性”来表述政府行为外部性，认为政府行为外部性是“源于试图弥补一种现存市场缺陷的公共政策”。维纳(Wiener，2000)则直接把政府外部性这一概念理解为政府失灵。另一位经济学家A·爱伦·斯密德(Schmid A.A)从技术、金钱和政治三个方面对外部性进行考察，认为“政治性的外部性既可以是技术性的，又可以是金钱性的，但它源于政治的作用，在政府改变游戏规则或进行管理型交易时产生”，它是“政治权利的运用”的结果。布坎南和塔洛克(Buchanan＆Gordon Tullock，1920)则认为政府的行为就是一部分人通过集体决策规则对另一部分人施加的外部性(也称政治的外部性)。政府行为外部性与公共决策程序有着密不可分的联系。政府行为外部性源于政策制定与实施过程，是政府通过制定或改变交易规则(或产权控制)等方式所产生的成本和收益的转移现象，并通过政府在不同领域的职能行使(如公共产品的提供、规则制定与实施等)表现出来。

国内学者对于政府行为外部性理论的研究尚处于介绍引入阶段，较早作出介绍和较为系统研究的有暨南大学的李郁芳(2003，2004)教授等人。

综观以上，对政府行为外部性的研究多呈现在宏观理论领域，而对于某一具体领域的政府行为外部性鲜有涉足。本文将尝试利用政府行为外部性理论分析文化遗产保护领域的政府行为外部性，并提出相应的政策思路。

二、文化遗产保护中政府行为外部性的表现

政府作为文化遗产的保护主体，其行为直接决定了文化遗产的保护效果。

(一)中央政府行为外部性

中央政府对文化遗产负有直接的保护责任，中央政府在文化遗产保护中的作用主要在于提供适当而足量的制度保障和资金供给。而现实的问题也正集中在这两个方面。

从制度层面看，文化遗产不断遭到破坏，虽然原因有多方面，但制度供给不足难逃其咎。不可否认，我们一直在不断完善和制定新的文化遗产保护法律法规，但收效却不甚理想，关键原因在于保护思路始终停留在限制性保护之中。中国是一个拥有五千年辉煌历史的国度，不仅自然文化遗产丰富，历史文化遗产更是遍布中华大地。这些不可移动的历史文化遗产通常又都处于乡村之中，保护法律往往只规定当地民众不许干什么，却没有提出他们可以干什么。在城市化快速发展中，遗产保护区周边的地价不断攀升，当地居民在土地商业化开发中获取了可观的经济利益，但是保护区内的居民却因为保护法律的限制，无法进行土地的商业化使用以及土地向空间的纵深发展，这实质上是剥夺了保护区内的土地发展权，阻挡了区内居民的致富之路，直接导致其对遗产保护产生抵制甚至破坏情绪。

另外，由于政策执行乏力也引发众多负外部性。国家虽然制定了一系列文化遗产保护的法律、法规和政策，但由于缺乏足够的配套设施配合以及缺乏对执法人员有效的激励机制造成保护执法不力，使保护区内违法建筑盛行、违法案件不断(据调查统计，截至2007年底，汉长安城遗址保护区范围共发生上百起违法建设案件，占地面积几十万平方米，其中违法建设的“长乐宫”旅游娱乐项目就占压遗址面积达3.3万平方米)，对遗产及其环境造成极大的破坏。

从资金层面看，保护资金缺口巨大，许多遗产由于资金匮乏而存在难以为继的局面。我国的文化遗产分为世界文化遗产、国家级文化遗产和地方级文化遗产，前两者以国家投入为主，后者以地方政府投入为主。以世界文化遗产为例，它是国家投入最多的遗产类型，据财政统计，“十五”期间中央财政对世界遗产地的112个文物保护项目共投入1.89亿元，比“九五”期间增加了1.2亿元，增长近2倍，而“十一五”开局之年的2006年，中央财政安排了1.49亿元用于世界文化遗产的保护管理、抢险维修等。在中央财政引导下，地方各级政府也不断增加辖区内世界文化遗产保护的投入，为世界文化遗产保护工作提供越来越有力的经费支撑。如2000年至2006年，北京市地方财政对世界文化遗产保护修缮投入近2亿元。北京市文物局局长孔繁峙今年7月称，从2008年到2015年，北京一年要投入1.5亿元，也就是未来八年要投12亿元，用于文化遗产保护。尽管如此，目前中国的世界遗产地仍普遍面临保护管理经费投入不足的困扰，由于遗产地规模大，古建多，实施抢险维修、保护修缮、安防消防等工程项目所需经费数额巨大，因此，遗产地保护管理的经费投入与实际需求相比仍有很大差距。陷入保护资金匮乏之窘境是政府单一投入保护方式的必然结果。

(二)地方政府行为外部性

地方政府是政府科层组织中的一个组成部分。早在美国建国时，杰佛逊等一批思想家就认为：让一个中央政府妥善管理广大的国土和众多的人口是一件极其困难的事，那么，就应该把可以由地方管好、

又不至于危及民族统一的那部分权力交给地方政府，从而把分权制的国家政权组织形式与联邦制的国家结构形式结合起来。我国的国情比美国更加复杂，地区间经济发展水平差异大，地方政府的设立就显得格外重要。在日本流传着“文化的时代就是地方的时代”的说法，说明了地方政府在文化遗产保护方面的巨大作用。

中国目前尚处于经济转型时期，地方政府作为“政治企业家”和“制度企业家”，其经济行为在多样化的地方经济发展模式中起着重要的作用，是地方经济发展中的重要经济主体。经济主体是指在一定的经济形势下从事经济活动的各类经营主体，他们在经济活动中进行各种最优化经济的经济决策，因而也称为决策者。经济主体的行为是指从事生产经营活动的主体为了自身的需要达到一定的目标所表现出来的一系列活动的过程。地方政府行为是地方政府履行其职能的各种活动的总称。任何一个经济主体的行为都是主观见之于客观的活动。按照行为理论，经济主体的行为是由一定的动机所激励，而动机来自于两方面：一是内在的动机(或称根本动机)，主要是满足经济主体的需要，当他的需要没有满足时，他就要为满足这种需要而付出努力，促使他们生成一定的行为；二是外在的动机(或称具体动机)，主要是经济主体受外在环境的影响。内在动机具有相当的稳定性，不受社会制度、社会环境的影响，只受到人的生物本能的影响。具体动机则是制度等外在环境的函数。

我们知道，社会之所以需要政府是因为存在市场失灵，因而市场本身无法实现社会福利的最大化、公正与合理，所以需要有弥补市场失灵的其他途径或手段，而政府正是应这种需求诞生的，所以，从政府的产生缘由来看，政府应当代表人民，政府理应是公共利益的代表者、促进者，而不应是仅仅维护自身利益的经济人，否则，政府就没有存在的必要。地方政府从应然的角度来讲，它应当是当地公众的利益代表者，但从实际运行来看，地方政府也有自己的独立利益，同时由于地方政府同样是由具有“经济人”属性的人组成的，所以地方政府的行为不可避免地带有“经济人”特征，必然会以追求自身利益最大化为目的。同样，地方政府的各种行为也是受外在环境约束的。因此，在其内在动机一定的条件下，行为主要出自外在动机，反映的是外在环境的特征。在目前的中国，地方政府行为面临财政分权体制、指标考核机制、官员委任制度等环境约束：

1.财政分权体制中国的经济体制改革是从放权让利开始的，通过产生新的利益集团从而增加改革的支持者，达到推动改革的目的。为了使地方政府有积极性参与改革试验或推广，1979年，中国就开始将政府权力从中央转移到地方，通过下放财政权力和责任，使地方政府获得更多的权力；通过承认中央和地方各自的利益和地位，使地方获取更多的对经济剩余的支配权并最终成为一个独立的经济利益主体。

财政分权打破了中央与地方政府一体化的利益结构，赋予了地方政府更多的权限并给予其更多的可支配资源，使其能根据具体的条件和可能自主发展，除了上缴中央财政的税收外，成为当地经济发展的“大蛋糕”的主要分享者，出现了中央与地方政府由于其利益实现方式和条件的差异而导致的利益并存状况。由此，地方政府成为了地方利益的代言人和实现主体，地方利益也由此成为了诱发地方政府行为的主要动机，直接促成了其地方财政收入最大化的行为。

2.指标考核机制中央对地方政府的政绩考核是通过指标考核机制体现出来的，这种考核机制对地方政府尤其是决策层和负责人是非常重要的，决定着对他的评价和奖惩。在很大程度上，被量化为指标的考核机制对地方政府的经济行为起着向导功能。指标考核机制是一种相对绩效的评价，地方政府被按GDP增长速度、财政收入、就业、居民收入、改革推进速度以及社会协调发展等标准排序。正是因为这种指标排序产生了国内普遍存在的地区竞争现象。这些排序指标在评价政府官员业绩以及在决定他们的仕途晋升方面起着重要作用。因此，地方政府官员不能不有着强烈的考绩意识。考核机制是方向盘，引导着地方政府的一举一动。

3.官员委任制度在中央集权的计划经济体制下，为了使中央的计划指令能够得到执行，中央对地方政府官员的委任采取直接任命制。各级地方政府官员的任免，是由上级决定，是一种对上负责制，不是对下负责制，政府行为的约束也是来自上面，而非政府组织对政府行为的约束和监督是较弱的。

改革开放以来，随着中央对地方权力的下放和民主制度的建设，地方政府官员的委任由过去中央单方面拍板决定，改为由中央政府提名，地方人代会投票批准。这一变化极大地改变了地方公共权力谋求者为谋求公共权力而支付的成本的方向，决定了作为“经济人”的地方政府官员实现个人利益最大化的目标的双重性。既要得到中央政府的认可，获取被提名的资格，又要博取地方人民代表大会代表的支持，获取任职的票数。

财政分权使得不同的地方政府成为其辖区内各种经济形式的真正剩余索取者；指标考核体系使得地方政府彼此展开竞争，寻求财政收入和GDP等指标的极大化；官员委任制度使得地方政府有了追求地方经济发展的内在压力。可见，地方政府主体具有使本地区社会福利最大化、政府自身利益最大化以及中央政府满意度最大等多重性的目标。在大遗址保护中，由于利益驱动，地方政府会利用各种可能的手段和方法与中央政府进行讨价还价，力争对自己有利的制度环境，以更好地实现自己的利益最大化。

因此，在以上环境因素影响下，地方政府对于文化遗产必然是“轻保护、重利用”、以牺牲长期的社会效益换取短期的经济效益。

三、政府行为外部性的成因分析

政府行为的外部性是政府在制定公共政策、履行其公共服务职能过程中产生的副作用。依据市场外部性的定义，可以将政府行为外部性定义为：政府在行使其职能的过程中，通过制定或改变交易规则或产权控制从而间接改变市场性外部性，造成相应的成本和收益转移的现象。具体来讲，政府行为外部性产生的原因主要有以下几方面：

(一)政府行为外部性的产生源于公共决策行为主体的特性

“经济人”假设来自以亚当·斯密(Adam Smith)为代表的古典经济学家们的贡献，经济人假设是对经济活动中的人的行为动机的假定，最初并没有超越经济领域加以泛化应用，但随着新制度经济学的兴起、公共选择理论对政治现象的卓有成效的分析，使得经济人概念被广泛地应用于政治学、管理学、法学等领域。随着经济人假设的提出和广泛应用，经济人假设也不断受到各种各样的批判和挑战。这种批判和挑战主要来自五个方面：一是马斯洛(Abraham Maslow)的需要层次论，二是西蒙(Her－bent Simon)的有限理性论，三是威廉姆森(Oliver E.Williamson)的机会主义论，四是莱宾斯基(Verbins－

ki)的X效率论，五是诺斯(D.C.North)的意识形态论。这些挑战和批判主要在两方面对经济人的内涵进行了扩展和完善：一是利益目标函数的扩展，利益目标由单一的物质利益发展为包括精神利益、感情利益在内的多元化目标；二是修正了利益最大化的约束条件，从古典经济学的确定性环境、完全理性、完全信息和万能的计算能力的外部环境假设，修正为受不确定性、不完全信息和智力限制等影响的有限理性及存在机会主义倾向的现实环境假设，强调了组织、制度(含意识形态)的重要作用。

公共决策过程中的行为主体有两类，选民和有组织的利益集团。由于选民人数众多且无组织，导致有效的集体行动难以发生。而政府及其官员作为利益集团的代理人或仲裁人，其行为同样也符合上述关于有限理性和机会主义倾向的假设。公共选择就是为了界定谁为资源的占有者，由于资源是稀缺的，在决定其占有权时往往会产生冲突，每一个利益集团都有自己独立的利益目标，这些利益集团成员们在进行公共选择时都会以自己的利益目标为取向，采取各种方式彼此进行博弈，并通过相应的政治程序界定产权、制定规则，最终确定是由甲而不是乙来拥有稀缺资源的占有权，这样公共选择的结果就给乙带来了外部性。

(二)由于政府具有强制力的特权，而政府中的各行为主体作为经济人都具有自利行为，政府的强制力特权使其实现自利目标的企图成为可能

如前所述，作为人类的一种组织，政府是由具有有限理性经济人特征的各级政府官员组成的，而“各个人过去和现在始终是从自己出发的”，现实中每一个人都不可能脱离他的个人利益而存在。毋庸置疑，政府官员个人也是现实经济关系制约下的、与社会中其他个人没有本质区别的个人。政府官员总是希望利用各种机会获得更多的货币和非货币收入，企盼着“向上爬”、得到提拔晋升，以获得更好的物质和精神待遇。现实中，恰恰是由于政府官员的经济人行为，才导致作为组织行为的政府的经济人行为。从实际的政府组织运作来看，政府常常有与公共利益相左的独立利益追求，政府本身也并没有一套机制来保证政府不是经济人。政府中的各利益集团采用各种方式彼此进行博弈，胜利的一方便可以利用政府的强制力特权如暴力的合法使用权、司法裁决权和征税权等，征收高额税收、过度发行货币，“潜在地具有侵犯某些人或所有人的产权的能力(和动机)”，“能够从僭越最小国家的限度而增进自身利益(如加固统治地位、积聚和消费财富、设置官僚冗员等等)”。这样，政府行为就可能与公众利益出现偏差而产生负的外部性。

(三)公共需求难以预测和量化所致

私人物品可以根据市场价格变化来确定，但公共需求却难以用具体的数量指标来预测和量化，这就使得为满足社会公共需求而采取的政府行为所产生的成本与效益无法同整个社会的成本和效益进行调节和计算，政府行为缺少准确的衡量标准而易于过度或不足，从而形成外部性。

(四)政府行为外部性还源于制定政策过程固有的短视

在制定政策过程中，政府官员受任期制的制约，使得政府及其官员在制定政策时更多考虑的是眼前利益而不是社会的长远利益，而政府行为所产生的效应却是长期才能表现出来的，这样，“未来的成本与未来的效益会被大加折扣或被忽视，而短期的或当前的成本与效益却被夸大了”，“政客们的短视(任期制)和较长的时间折扣使得他们容易忽视潜在的外部性”。

最后，由于政府行为外部性的后果是由全社会或社会中的某一部分人来承担，这些副作用并不体现在政府机构，也不影响政府机构的策划和行为，因此，政府及其官员缺乏增加政府行为正外部性、克服政府行为负外部性的积极性，导致政府行为外部性的长期存在。

四、结论与政策建议

由上可见，政府行为外部性产生于政府公共政策的决策中，并与相关行为主体的特征直接相关，据此，对文化遗产保护中的政府行为外部性，可考虑的对策思路是：

第一，克服政府公共决策过程中的制度缺陷。一方面，要积极创造公众尤其是遗产保护区内民众参与政府文化遗产保护法规制定的环境制度，让相关利益主体进行平等、充分的协商，使其利益诉求得到通畅的表达。另一方面，在政府体系中建立有效的监控体系和硬的约束机制，强化对规制者的规制。

第二，引进市场和第三方力量，补充政府对作为公共产品的文化遗产保护的供给不足。在引进市场方面，可以尝试运用特许经营制度，对文化遗产的保护、修缮和展示工程进行投资、经营管理和维护，这样既能保证通过特许权合约达到保护遗产的目的，又可以借助特许经营公司的资金投入，缓解政府对文化遗产保护资金的压力。而非政府组织和非营利组织(NGO／NPO)的介入，在一定程度上可以有效克服文化遗产保护领域市场机制无法正常提供而政府又难以足量供应的市场和政府双重失效问题。

第三，建立和完善各类技术性评估体系。建立科学的各类文化遗产保护评估体系和保护标准、编制科学而有效可行的文化遗产保护规划，使保护有法可依、保护效果有据可评，减少因公共产品难以量化而导致的需求扭曲。

责任编辑卫玲