从次贷危机看我国征信业的发展

中国人民银行济南分行课题组

摘要:2007年,美国爆发了次贷危机,由此引发了全球性的金融危机。在这一事件的发展过程中,美国长期以来备受赞誉的信用制度和征信业受到了很大质疑,特别是征信业,被认为是引发危机的原因之一并对危机的发展起到助推的作用。本文借鉴次贷危机中美国征信业的一些经验教训,结合山东征信管理工作的一些做法,从基础信息系统建设、第三方信用评级等六个方面进行了深入分析,提出了发展我国征信业和加强征信业监管的具体措施。

关键词:次贷危机;征信业监管

Abstract:Subprime mortgage crisis breaks out in the USA,which is propagated to the whole economic system and becomes the economic crisis all over the world. In the event of the crisis process,the credit reporting and rating industry of the USA is considered to be the main cause of the crisis.,which was praised in the past. This paper describes and analyzes some characters of the credit reporting and rating industry in America from the basic information system construction and the third-party credit rating etc. The paper also proposes some measures of developing credit reporting and rating industry in China according to the historical experience.

Key Words:subprime mortgage crisis,supervision of credit reporting and rating industry

中图分类号:F830文献标识码: A文章编号:1674-2265(2009)12-0003-04

征信业作为特殊的中介服务行业,对于维系现代社会信用关系,保证社会经济健康快速发展有着举足轻重的作用。一直以来,美国被普遍认为是征信业最市场化、最完善的国家。但是,自2007年次贷危机发生后,很多专家学者都认为征信业对危机的产生和蔓延起到了推波助澜的作用,美国的征信业遭遇前所未有的信任危机,以评级机构为代表的征信机构的公信力受到强烈质疑。当前,我国征信业迅速发展,信用信息系统建设初具规模,征信机构不断壮大,法律法规日益完善。在此背景下,为避免重蹈美国次贷危机的覆辙,有必要分析美国征信业存在的问题及其对次贷危机的影响,及时调整我国征信业发展的策略,研究加强我国征信业监管的具体措施,推进我国征信业快速健康发展。

在次贷危机发生的链条中,美国征信业的责任十分明显。一方面,征信机构的评级误差已强化了系统性风险。据标准普尔发布的研究报告,2005-2007年创立的抵押贷款类别中的85%被给予了AAA级评级,且全球三大评级机构对证券化资产评级结果雷同,严重误导了投资者。这也是危机发生后公众对征信业质疑和批评的重要原因。另一方面,征信机构通过信用增级介入金融衍生产品的创新,导致金融衍生产品异常复杂和风险被低估,一个环节出现信用风险就会向链条的各个层面扩散。

面对征信业存在的问题,美国未能采取有预见性的措施进行监管。根据美国宪法第一修正案,法院认为评级机构属于出版机构,除非能证实具有恶意,否则不得因出具资信评估报告等出版物中的错误信息为由,对其进行起诉或提出索赔主张。同时,评级过程的复杂性和专业性加大了监管的困难,而“测不准原理”所导致的“不确定性”又使评级机构为错误找到了借口。长时间具有宪法赋予的“自由”以及监管的缺位,使征信业成为引发次贷危机的重要原因之一。

为借鉴美国征信业发展的经验和教训,本文将从信息系统建设、内外评级结合、付费方式、市场竞争、信息披露、法律框架等六个方面,分析美国征信业存在的问题,并提出促进我国征信业发展和监管的具体措施。

一、基础信息系统建设应坚持公共征信模式

完善的基础信息系统是征信业的基础。美国的基础信息系统全部由私营征信机构来建设,是典型的私营模式。征信机构与商业银行、信用卡公司、公共事业机构签订合同,获得其客户基本信息和信贷信息,并从公开渠道取得政府机构掌握的一部分信息。由于信息采集属私人行为,数据的真实性和完整性都存在问题:在完整性方面,私营征信机构只能获得部分信息源的数据。美联储对此曾发表一项声明,要求“信用发放机构不要向信用报告机构隐瞒债务人的资料。一些贷款方对某些按时还款的、专业的、不重要的借款者的资料予以保留的做法将会受到特别的详细检查”。在真实性方面,既有信息提供方刻意虚报资料的问题,又有操作失误、错报漏报等问题。据美国公共利益研究小组的一份研究报告指出,美国消费者信用报告的70%含有一般性错误,41%的户籍资料不正确,29%的户籍资料存在严重错误。同时,基础信息系统建设的私营化,使得信息成为征信机构的私人物品,征信机构一般不会公布数据源信息。征信产品的使用者在信息不透明、不完整、不准确的情况下,盲目依赖征信机构提供的征信产品来鉴别风险,容易产生错误的判断。

我国的基础信息系统建设与美国不同,更接近公共征信的模式,此模式比较符合我国当前的实际情况。一方面,人民银行作为对金融机构管理的公权力部门,负责建立全国统一的公共征信系统,既最接近金融机构这一最大的信息源和信息使用群体,确保基础信息系统见效快、作用明显,又可以采取一些强制性措施确保征信系统信息的真实性和完整性。另一方面,结合我国政府机构掌握大量信用信息的特点,可以成立政府部门间的联席协调机制,逐步实现政府部门的信息互联互通与共享。2008年,国务院明确由人民银行负责牵头社会信用体系建设部际联席会议工作。2009年,山东省政府建立了社会信用体系联席会议制度,将联席会议办公室设在了人民银行济南分行。充分发挥这些协调议事机构的作用,有助于推进基础信息系统建设。

二、银行信贷风险管理应发挥第三方评级的参考作用

美国作为最热衷于《新巴塞尔协议》内部评级规则的国家,其商业银行都以内部评级的方式来构建自身的信贷风险防范体系。虽然美国的银行业较其他国家的银行业更符合《新巴塞尔协议》关于内部评级的要求,但次贷危机说明,与第三方评级相比,内部评级同样存在一定缺陷,其未能有效发挥信贷风险防范的作用。可以说,银行内部风险管理体系失效也是造成次贷危机的重要原因。一方面,内部评级稳定性和一致性差异较大,有些学者对美国部分商业银行进行了对比,结果显示,由于各商业银行历史数据、评级模型、主观判断等因素,导致内部评级结果差异较大,难以准确揭示信贷风险。另一方面,内部评级很难保证独立性,银行的偏好会影响内部评级过程与结果,如有的银行事先选定了一些客户和项目,内部评级可能会为了迎合这些目标而产生偏差;有的银行倾向于持有高风险的资产,内部评级可能会为了适应银行的这种倾向性需要而增加系统性风险。

目前我国多数全国性商业银行已按照《新巴塞尔协议》的有关条款,着手建立自身的内部评级体系。先不论我国银行业的技术和管理能力能否达到美国银行业的水平、能否满足建立内部评级体系的条件,即使同美国银行业水平相当,我国银行业的内部评级体系也不可避免地存在缺陷。可见银行要弥补自身的信贷风险管理缺陷,应发挥第三方评级的参考作用,对于技术和管理相对落后的地方性商业银行来说,第三方评级的作用更加关键。近年来,人行济南分行积极引导全国性商业银行将第三方评级与信贷投放和风险管理的重点相结合,很多省级分行都在信贷审批等环节参考使用了第三方评级的意见;同时,搭建了地方性商业银行与评级机构的交流协作平台,促使双方建立了多种业务合作与发展模式。这些做法,帮助商业银行更加有效地防范了信贷风险。

三、征信付费方式应坚持事先付费并向使用方付费转变

次贷危机发生后,以评级机构为代表的征信机构是否存在以价定级问题,成为社会各界关注的重点。在二十世纪70年代以前,征信机构的收费主要来自征信产品的使用者或金融资产的投资者,但随着金融产品的创新加快,二十世纪70年代以后征信机构的收费来源转向了金融资产的发行方。在实际操作中,发行方往往要求评级机构对其产品进行预评估,根据评估结果选择合作对象,付费方式也多采用“先评级、后收费”的模式,发行方如不能获得所需要的评级结果,可能会要求降低评级费用甚至拒绝付费。学者们普遍认为,这种付费方式使征信机构与发行方产生过多的利益关系而丧失独立性,造成评级结果显失公允,不能如实反映风险。

在我国,付费方式不免受到上述惯例的影响,资本市场、银行间市场和信贷市场都采用了发行方事先付费的方式,征信机构失去独立性和公允性的问题也很突出。为解决这一问题,Bolton(2009)等人认为可采取事先付费的方式,以减少征信机构和筹资者之间的利益纠葛。笔者赞同这一观点,认为在实践中应坚持“先收费,后评级”的付费方式,并采取强有力的监管措施,避免征信机构以级定价问题;从长远看,我们认为应探索由使用方付费。人行济南分行在莱芜开展了使用方付费试点,具体方式是由商业银行向评级机构推荐客户,评级完成后由商业银行付费,被评级方与评级机构不存在任何利益关系,在一定程度上保障了评级结果的真实性。此外,为避免征信机构与发行方产生利益关系,征信机构必须在人员与资金方面保持独立性,不得与发行人、承销商及投资者存在任何利害关系,严格禁止把收费与从业人员业绩相挂钩。

四、征信业应采取适度垄断的发展方式并引入竞争机制

对一般的行业而言,充分竞争意味着较高效率和更多消费者剩余,但征信业的竞争与垄断始终难以选择。一方面,由于发行方对最佳评级结果的偏好,存在竞争的征信业会加大发行方对评级结果的影响,而垄断的征信业能确保评级结果更加真实。Skreta和Veldkamp(2009)研究证明了征信机构之间的竞争会加大金融资产实际风险评估的系统性偏差,而Bolton(2009)等人也证实与独家垄断的征信业相比,双头垄断的征信业效率较低。另一方面,垄断的征信业增加了征信机构做出不公正决策的可能性,实力强大的征信机构有可能漠视投资者的利益,而根据自己的喜好评级。发达国家征信业到底是过于竞争还是过于垄断,国际社会的观点也莫衷一是。

在我国,除基础信息系统由国家统一建设外,其它征信机构都在竞争的市场环境下发展。我国资本市场和银行间市场的强制评级业务,皆由管理部门选定了若干机构参与,而地方推动的信贷市场评级一般也由多家机构参与。竞争的征信业验证了学者们指出的问题,征信机构直接或变相压低价格争夺市场,银行间债券市场和信贷市场的多数评级结果都是管理部门规定的最高等级,很难揭示评级对象的信用风险。鉴于我国的征信业还处于幼年期,发展还不完善,本文认为应给予征信机构充分的发展空间,加强对民族征信机构的培育,鼓励中小征信机构的发展,建立不合格机构的市场退出机制。人行济南分行在山东辖区对评级机构实行区域作业,为其指定作业区域,一个地区不超过两家机构作业,同时对于评级质量不能达到要求的机构实行区域强制退出,这些做法取得了较好的效果。

五、征信产品揭示风险的相关内容应公开透明

征信机构依托基础信息系统,利用客户的基本信息、历史信息、财务信息和宏观信息,采取特定技术和方法对客户的信用风险进行评价,产生信用评分与信用评级等征信产品。在美国,征信机构往往将信用评价方法作为核心商业秘密不予公开,监管部门也很少掌握此类信息,无法对征信机构实施有效约束,造成信息不对称问题严重,不能避免征信机构发生道德风险。首先,征信产品使用者无法发现模型设计的缺陷,既不能确定该模型是否捕捉到判断信用风险的全部主导变量,也不能确定用于估计变量的数据的完备性。其次,随着金融资产复杂性的提升,征信产品揭示风险的过程更难被使用者所知,对使用者的误导也更加严重。Skreta和Veldkamp(2009)研究证明了金融资产的复杂性造成了评级结果的系统性误差,而Mathis(2009)也指出对复杂金融资产的信用评价低估风险的可能性较高。在实践中,金融衍生产品的构造异常复杂,专业的评级分析师都很难了解产品的全貌,使用者更难掌握其真实的风险水平。最后,由于业务操作的不透明及美国征信业的强势地位,使用者无法要求征信机构及时公布跟踪结果,即使风险状况发生重大变化也难以发现。

我国新近发布的《征信管理条例》(征求意见稿)中规定了信息披露的内容,笔者认为在实施过程中还应进一步细化。首先,应明确征信机构信息公开的具体事项与方法,制定有可操作性的实施细则,强制征信机构向监管者公开数据来源和技术方法,鼓励其向产品使用者公开更多的信息。其次,随着我国金融创新力度的加大和金融衍生产品的发展,监管者应适时制定适宜的信息披露制度,督促征信机构公开相应的数据源和技术方法。最后,指导使用者合理使用征信产品,从使用者的角度督促征信机构公开相关信息,实现对征信产品客观和真实的解读。

六、征信业的进一步发展应依托完善的法律法规体系

在市场经济较发达的美国,其征信业的法律法规对于个人权利的保护性规定较为充分,义务性规定相对较少,在个人信用信息收集、保存、使用和传播直至授信行为的规范、信用机会的平等性等方面,都有详细规定。对个人信用信息的过度保护,增加了征信机构的责任和成本,在一定程度上影响了基础信息系统的完整性和真实性。美国乃至整个西方社会征信监管立法明显滞后,在很多方面缺乏对征信机构监管的具体规定,直到次贷危机发生并产生影响后才推出了相应的改进措施。2008年11月,欧盟委员会发布了《欧洲议会和信用评级机构委员会的规则》,明确了信用评级不应受利益冲突影响、评级机构操作应具有透明度等规定。同年12月,美国证券交易委员会(SEC)发布了《关于国家认可的评级机构和信用评级的修正和新规则》,强调了评级机构信息披露的重要性。至此,西方社会征信法律法规的缺陷才有所弥补。

前几年,我国的征信业在摸索中前进,缺少法律法规的支撑。随着我国征信市场的扩大和征信机构的成熟,以及社会各界对征信认识的加深和维权意识的提高,征信业要实现进一步发展必须依托完善的法律法规体系。笔者认为,应尽快实施《征信管理条例》,并在该条例的框架下,逐步完善配套的司法解释和实施办法,对征信机构监管做出更加明确的规定。同时,应借鉴美国次贷危机的经验和教训,研究制定包括信用建立、维护、评价、服务、监督和惩戒等一系列具有前瞻性和针对性的法律法规,逐步形成一整套相对完善的法律法规体系,促进我国征信业的规范、健康和快速发展。

注:美国的征信业开展的第三方评级业务主要针对资本市场。而美国的商业银行都按照《新巴塞尔协议》进行内部评级。

参考文献:

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(责任编辑 代金奎)