容积率奖励政策在土地可持续利用中的作用探讨

葛 琪 苏振民

中图分类号:F293 文献标识码:A

内容摘要:本文提出推行容积率奖励政策,引导更多的开发商致力于城市中心开放空间的建设,实现土地的集约利用。文章通过分析我国城市土地利用中存在的问题,阐明容积率奖励政策实施的理论依据及其适用性,详细论述容积率奖励政策在土地可持续利用中的作用。

关键词:容积率奖励 土地利用 可持续性

我国城市土地利用方式有粗放型转变为集约、紧凑型的过程中,充分发挥城市功能,走集约化可持续发展道路是我国城市发展的必然选择。2008年1月,国务院发布了“国发第3号文——国务院关于促进节约集约用地的通知”,大力倡导全国各地要集约利用土地。“容积率奖励”政策就是政府运用规划权来引导开发商进行公益性投资的手段,1961年,纽约市新区法首开先河,通过提高容积率来刺激地面步行广场和拱廊街道的提供,在新制度设立后至 1973 年的十多年里,美国纽约内利用这一制度新设置的公共开敞空间累计面积达到了 110 多万平方英尺(10.2ha)。容积率奖励政策调动了开发商进行公益性建设的积极性,一方面,保证了城市开放空间的建设和居民生活的质量;另一方面,上调了土地的容积率,即在有限的土地上获取更多的收益,实现了土地的集约利用。因此,认真思考我国城市土地开发中存在的问题,容积率奖励政策的理论依据以及适用性,明确容积率奖励政策在我国城市土地可持续利用方面的作用,从而实现我国城市土地的可持续发展,具有重要的现实意义。

目前我国城市土地利用存在的问题分析

(一)城市中心压力过大

城市中心是人口密度以及聚集度较高的区域,土地价值较高,所以在控制性指标规定中这类土地的开发强度比较大,由于开发商追求利润最大化的心理,加上地价等因素,规定的绿地、广场等开放空间面积有限,难以满足人群的集散、休闲等要求。同时,城市中心也是商业建筑特别是大型商场的聚集地,商业建筑过度集中已经成为我国城市发展的通病。据统计,北京市人均拥有百货商店面积已达到西方发达国家的5倍。因此,商业建筑的盲目投资以及居民住宅的过分集中导致了城市中心交通拥挤、开放空间建设少等影响居民生活的环境问题。

(二)城市土地资源浪费、蔓延严重

根据中国城市建设统计年报整理,2004年我国城市人均建设用地已达130.23 m2,而 2002 年,经济发达国家城市建设用地人均 82.4 m2,发展中国家人均接近 83.3 m2,超出了国家定额的50%以上。1990—2004 年我国城镇建设用地由 130×104hm2扩大到近 340×104hm2,同期 41个特大城市主城区用地规模平均增长超过50%。可以看出我国城市蔓延严重,追求城市规模的扩大,忽略城市土地的利用效率和单位面积的产出率,造成土地资源的浪费。

(三)城市土地集约利用度不高、容积率过低

目前城市土地开发存在如建筑密度过低、建筑容积率不合理等问题。从2003-2006年的统计数据来看,尽管我国城市的土地利用呈上升趋势,但是变化缓慢。2006年全国综合容积率为0.52,城市居住区的容积率仅为0.34。而台湾台北市为1.2—3.0,香港则高达1.6—10,纽约商业集中地平均为15—18,普通商业地也在10左右。较低的城市土地容积率造成了城市土地的利用率低下,投入到单位面积土地的经济产出也较低。根据我国实际情况,据专家估测城市整体容积率可达0.6,居住区容积率可达1.8,我国城市要达到这个目标还有相当程度的上升空间。城市容积率指标低说明我国城市内部发展潜力巨大,城市要向内聚式发展方向转变,提高城市内部土地集约程度。

容积率奖励理论依据以及适用性分析

(一)理论依据

柯布西埃的集约用地理论,主张从规划着眼、从技术入手,提高市中心的密度,向高层发展,增加街道宽度以及建筑的间距,增加空地、绿地,改善居住建筑的形式。这是符合容积率奖励中提到的增加建筑容积率、提供开放空间建设的主导思想。

精明增长理论的直接目标就是提高建成区的开发密度,以减少对新增建设用地的需求,提高土地的利用效率,抑制城市的无序蔓延,并且同时主张提高建筑密度,向着高空方向发展。精明增长就是要在土地利用效率最大化的约束下解决供需平衡,保护周边的生态环境。容积率奖励为土地的可持续利用一切实地提供了一种有效途径。

(二)容积率奖励的适用性分析

在图1中,以开发强度为例,社会需求曲线DD反映了边际社会效益和边际个人效益。随着建筑容积率的提高,边际社会成本和边际个人成本之间的差距越来越大,也就是外部效应(如对街道的日照,通风效果差)显著起来。对于开发商而言,如果不考虑外部效应,最佳容积率为IP(边际个人成本等于边际个人效益) ;如果考虑外部效应,意味着要对此付出代价,导致开发成本上升(从P到S),则最高容积率只能是IS。

所以政府规划部门遵循公共经济学的原理,在社会利益和个人利益之间建立平衡转台。如果开发商愿意提供公共广场或者其它公共设施等的开放空间的建设,容积率可以从IS提高到IP,这意味着公共广场带来的外部正效应至少应等于高容积率造成的外部负效应(PS)。开发商为其外部效应付出相应的代价或得到相应的回报,称作外部效应的内在化。政府部门通过实施容积率奖励政策,使开发商所开发的地块的最佳容积率达到最高容积率,同时,开发商提供一部分空地建设进行综合开发或者在居住区提供良好尺度的中心绿地等公共环境建设。减少了容积率增加所引起了环境质量等负面问题,从而实现房地产开发的外部效应内在化。

容积率奖励政策的作用分析

(一)开放空间建设

政府制定容积率奖励政策的主要目的是调动开发商进行开放空间建设的积极主动性,增加投资主体的多样性,满足高密度人群的集散、休闲娱乐等要求。在土地价值与开发强度非常高的市中心,要想通过硬性规定空出满足市民心理和社会环境需求的公共开放空间是很困难的。在此,政府可利用投资者追求高容积率的趋向,以提供规定之外的符合地方奖励标准的开放空间为条件,从放宽高度上给予额外建筑面积奖励,既满足了开发商追求高额利润的需求,公共空间的建设,解决了城市中心交通拥挤、绿化率低等问题。例如上海市杨浦区黄兴绿地实施了容积率奖励政策,建成后的黄兴绿地被誉为“皇冠上的绿宝石”,改善了生态环境。

(二)形成城市立体效应并达到土地集约化利用

实行容积率奖励政策可以适当提高建筑容积率,在有限的用地面积上增加更多的城市活动空间来提高土地的相对供给能力。但同时又要保证留出一块空地用于开放空间建设,只能向空中和地下发展。所以,一方面充分利用城市地上空间,主要是通过建造高层建筑物,特别是临街、城市中心区位的高层建筑物来实现城市公用设施、工业用地、绿化的立体化;另一方面利用城市地下空间,开发地下停车场、地下交通网、地下商业窗口等来提高土地容积率,其在节约能源和资源等方面明显优于地上空间开发,前景乐观。实行容积率奖励政策,充分利用城市土地的三维空间(地上、空中、地下),实现了土地的集约利用。例如香港特区土地上基本都是高层建筑,甚至有的高层建筑下面的架空就是一个大型公交车站,二楼以上才是商场,将土地的利用发挥到了极致。