中国城乡一体化规划问题初探

徐 灵 魏彤春 刘茂国

中图分类号:F320 文献标识码:A

内容摘要:本文通过对规划概念以及近代城市规划起源的探索,结合我国城市和乡村的特征,指出了规划的现实含义,并对城乡一体化从规划角度提出了自己的看法。

关键词:规划 城市化 批判 空间 城乡一体化

规划的概念阐释

“规划”的概念是城市规划的核心所在,它所涉及更多的在于思想方法,是一种建立在思维方式方法和操作手段基础上的概念。规划作为一项普遍的活动,并不仅仅只存在于城市规划,而是遍布于各个领域之中。在不同领域,有关规划的定义略有不同,但在精神上都是一致的,即规划最基本、也是最重要的特征是它的未来导向性。它既是对未来行动结果的预期,也是对这些行动本身的预先安排,并且在针对目标达成的行动过程中不断地将知识转化为行动。

“城市规划”有两种不同的含义,一种是指规划的成果如规划图或文本;另一种是将规划看成是一个过程,也就是指城市规划编制和实施过程,而这一切都指向了规划的行动。

近代城市规划的起源

城市化现象是伴随着工业化的出现与发展而产生的,随着工业及其相关职能向城市的集中,导致城市规模、数量乃至城市地区范围的扩大,从而吸引广大农村地区人口向城市地区集中。这样就带来了许多的城市问题,诸多城市问题交织在一起,并相互作用,增加了解决问题的难度。对于解决问题的愿望,在城市问题恶化到相当程度的19世纪中叶后已经不再构成太大的障碍。剩下来的就是找到解决问题的手段和建立相应的组织机构。英国从1835年《城市自治机构法》到1848年《公共卫生法》以及1858年《地方自治法》均试图将有关建筑和城市建设的管理权限交归地方政府。其中,1848年《公共卫生法》的制定是一系列社会改良行动中的决定性事件,也被认为是近代城市规划的开端。

1950年代所涌现的对战后城市开发的批判包含两个方面的内容:一是对于新开发建设质量的质疑;二是对于物质空间规划重点的争议。关于战后建筑的质量,尤其是美学质量的质疑尤为突出。

由于迈克尔•杨和彼得•威尔莫特将城镇规划限定于物质化的概念中,规划时就只会用物质空间(和美学)的视角看待城镇和城镇问题。因此,他们不关注社会层面的内容;他们的规划理论使他们脱离了真正的社会问题。

城市与乡村

首先,目前比较正统的做法是城市的主要土地用途应当清晰并分成不同的分区。其次,关于城市结构秩序化的观点在按照乡村社会构思起来的“邻里”概念中得到体现。

理想城市结构的理念隐含两个特定的前提。一是将地方邻里作为它的初级组织单元,而这些邻里拥有自己的社区生活和自治权。这一思想所关注的焦点是小尺度的组成部分及地方性,而不是大尺度的整体和大都市的功能性。最好的社区生活是由合理低密度的小型社区来提供的。理想城市的“树”型结构其第二个意义在于秩序,即它的整洁、有序以及各自之间的清晰分离。

乡村不能成为城市的牺牲品,因为乡村从美学角度看比城镇拥有更高的环境质量。城市地区的紧凑形态有许多经历了长期实践且实践效果良好的优势,这些优势不能因为分散化的好处就轻易舍弃。在紧凑型地区,出行的距离,包括就业、上学等所有重要的出行内容,都控制在最小的距离范围内。人口的集中使设施、利益、联系的多样化提供成为可能。它为住房、就业、学校、商业和文化娱乐提供了更广泛的选择。对于一个紧凑型社会来说,餐馆、专卖店、服务业等次生活动更容易维持,而这些活动一旦周边没有大量的客户群就很容易衰败。

规划的现实含义—空间规划

本文所指的规划当然是指空间规划,从人类对空间认识和改造的过程看,空间规划是从小的建筑聚落空间逐步走向跨国界的洲际空间规划,未来有可能走向整个生物圈的空间规划。空间规划发展到今天,作为包含区域、国土、国家联盟的综合性的空间规划,已经成为国家、超国家和全球层次上的规划问题。

在相当长的时期内,由于人类对空间认知的地域局限,对空间的规划仅局限于生产和聚居的周围空间环境。人类对空间的规划体现在军事、生产、聚居等方面。由此,也产生了建筑设计、城市规划设计、工程测量、水力设计等空间规划的理论和实践。

空间规划具有明显的特征。它强调可持续发展的观念,用长远和广阔的视野看发展;强调综合性的观念,综合考虑社会政治、经济、历史文化和生态环境,强调以人为本。与传统的国土和区域规划不同,空间规划更强调地域或地理的观念,用空间发展远景协调行业规划,承认地域差别和发展的不平衡,采取相应的政策、措施共同发展,求同存异。

空间规划是政治的、民主的、整体的、可行的,而且是长期的。空间规划的目的是保证合理规划社会的利益,着眼未来空间结构和土地利用,保护国家的自然和环境,使人们的生活条件和社会可持续发展得以保证。很明显,规划过程是高度政治的,在公共辩论和平衡不同利益的基础上,空间规划努力塑造未来的人类环境。空间规划必须是开放和透明的,必须是公众参与和民主决策。空间规划要考虑建立在共同价值、文化和利益上的跨地域的区域概念地存在,同时要考虑不同地方、国家行政体制的异同。空间规划要分析和考虑经济、社会、文化、生态和环境方面长期的发展趋势。空间规划确保各部门、各行业规划和政策的协调,并将其整合为一个统一的整体。与传统规划不同,空间规划不仅是一个共同的目标、纲领,一个蓝图,更是一个行动计划,一种制度能力。

在从城市走向区域、国家乃至全球的同时,空间规划关注的焦点也从空间形态扩展到包括生态、经济、社会的整体空间环境。

如何实现城乡一体化

(一)城乡一体化的含义

城乡一体化是指城乡之间通过资源和生产要素的自由流动,相互协作,优势互补,以城带乡,以乡促城,实现城乡经济、社会、文化持续协调发展的过程,主要包括城乡职能一体化和空间一体化等内容。城乡一体化的目标不是消灭城乡差别,而是实现城乡资源的优化配置及城乡经济、社会、文化的持续协调发展。城乡一体化是城市化过程中的高级阶段,其中城市规划的作用必不可少。

(二)城市规划的现实环境

长期的城市偏向政策“重城市、轻农村,重城区、轻郊区,重工业、轻农业,先市民、后农民”,将积累剩余投资到城市工业区及公共服务设施等方面,以增强城市建设,加快工业化进程。政府控制着土地一级市场,农民难以享用农地转用所带来的增值收益,且征地是以农地产值为标准,是以农民所生活的农村为背景来补偿的,失去土地的农民面临的却是“城市生活”,各项生活成本远比农村要高,农民拿着“依照农业收入制定的征地补偿金”进入城市生活显然是不够用的(魏立华等,2007)。基于此,农民的“理性”选择是固守土地,尽量抵制征地,选择自己开发,这从城市国有土地与农村集体土地混杂的城乡边缘地带的土地利用混乱状况可见一斑。这些规划的历史“欠账”盘根错节,没有一些制度、法律上的重大调整,仅仅依靠城市规划,根本无法解决问题。

城市的规划与建设需要土地,但我国最大的国情是“农村包围城市”,也就是农村集体土地包围城市国有土地,城市扩展必然要征收农民土地。《土地管理法》规定,“国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用”,但被征地农村集体或农民只能对征地补偿的数额提出异议,但不能改变土地被国家征用这一行为的发生。

城市规划相关法律、规章及政策等一到农村便发生变异,很难被村“两委会”贯彻下去。由于村委会是由村民直接选举产生的,自然会向村民负责,在涉及到集体利益和村民利益的事情上大多站在村民的立场上,城市规划相关政策若对农村考虑不周详的话,基本上很难在农村推行,所以城市规划的效能往往仅在城市辖区内有效,难以做到城乡统筹。从深层次的制度层面来讲,城乡二元结构的形成,以及存续到现在仍然具有相当大的惯性,这并不是仅靠城市规划所能解决的,从这一角度来看,城市和乡村在规划建设之间的矛盾有着深刻的社会、经济、政治上的根源,“城市规划实际上很难对城乡土地利益关系进行调整,反而可能背上城市规划促使农业用地流失的罪名(石楠,2005)”。城乡之间缺乏信任,因不信任而不合作,村集体在土地利用方面通常“隐瞒真相”,或采取“非暴力不合作”态度,这样必然导致公共政策难以落实到农村。

(三)城市规划须符合的要求

要达到城乡一体化的目标,城市规划必须符合如下要求:加强经济发展的整体性,即向城乡融合型的经济发展,完善合作型的经济网络;强调区域空间上的整体性,即在一定地域内的特大城市、大城市和中小城市在保持密集分布的条件下,加强相互间的资源分配和规划布局上的协调,使土地得到合理的使用并保持最大的节约;强调城乡发展的整体性,即城市与村镇的有机结合,使建设地区和农业、林业、畜牧业等地区以自然生态环境保护为前提达成有机结合;力求阶段发展上的整体性,也就是时空系统的整体性,强调分片发展及建立在开敞空间系统基础上的远近结合,而不是一哄而起,时序不清;既要发挥市场经济的活力,又要实现宏观调控,以达到整体协调。

结论

经过长期的实践与探索,城市规划的程序、内容有所变化,形成了新的规划系列。一是普遍开展了区域(主要是省、市、县域)城镇体系规划,目的是为了能更科学地确定城市的性质、经济发展方向和发展规模,并统筹安排区域性生产力布局和交通运输等基础设施建设,协调解决工农之间、城乡之间的用地矛盾。二是大中城市较普遍地在总体规划基础上开展分区规划,在编制详细规划之前增加了一个新的工作层次。三是详细规划又分为两类:一类是为了适应综合开发和土地有偿使用、招标批租的需要,编制控制性详细规划;另一类是在确定建设项目的前提下,编制修建性详细规划。

随着改革开放政策的深入,市场经济不断发育,特别是城市的流通职能进一步突出,城市多功能作用日益突出。这些给城市经济社会发展带来了新的活力,城市规划的内容和范围也更加广泛。加上住宅商品化和房地产业的兴起,特别是土地有偿使用制度的实施,对城市规划编制和规划管理工作必然产生重大影响。城市规划的依据不能再完全靠国民经济计划,而必须改变静态的计划经济观念,树立动态的市场经济观念;城市规划的内容,不能局限于物质空间布局,而要树立全面研究城市经济发展、社会发展的综合观念;城市规划的实践,不能光靠集中在市区本身,更要树立从一定地区范围来研究城市发展的区域观念。

参考文献:

1.Peter Hall. Urban and Regional Planning.1975.邹德慈,金经元译,城市和区域规划.中国建筑工业出版社,1985

2.J.B.McLoughlin. Urban and Regional Plannning :A Systems Approach. 1968. 王凤武译.系统方法在城市和区域规划中的运用.中国建筑工业出版社,1988

3.于明诚.都市计划概要.詹氏书局,1988