浅析民事检察监督制度存在的问题及完善

郭福强

一、现行民事检察监督制度存在的问题

(一)抗诉是唯一法定民事检察权行使方式。检察机关民事检察监督权是宪法规定检察机关监督权的延伸,是国家权力配置的结果,具有广泛存在的现实意义。我国《民事诉讼法》第十四条规定“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”;第一百八十七条规定“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有第一百七十九条规定情形之一的,应提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第一百七十九条规定情形之一的,应当提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉”;除上述规定外,再无其他法律对民事检察监督权行使方式作出规定。由此看出,行使方式过分单一制约民事检察监督权的实现,即使抗诉只是引起再审程序的启动而已,再审的决定权在于法院,法院经常对此置若罔闻,“你抗你的,我审我的”无法实现抗诉的预期效果和法律监督职能。

(二)抗诉的来源过分单一。根据《规则》第四条规定,检察机关行使民事检察监督抗诉规则,案件来源有:(1)当事人或其他利害关系人申诉的;(2)国家权力机关或其他机关转办的;(3)上级人民检察院交办的;(4)人民检察院自行发现的。对于以上四种来源只有第一、第四种是基层检察院提出抗诉的依据,其他两项都不具有现实存在的意义。对于第二种在具体实务中几乎不存在,而对于第三种上级交办案件,每年都有3～4件办理,由于案件最终由上级院向省院提请抗诉,导致程序重复运行,一个案件要经过三级检察院,浪费司法资源,且办理后均不算基层院的办案指标,增加了基层院的办案压力。而相比尴尬局面,基层院抗诉案件少,无案可查,因案件来源只有当事人申诉和自行发现。在现行民事检察监督事后监督方式的体制下,无法得知法院的判决,只能依靠当事人的申诉才能获知案情。当事人在一审判决后,往往选择上诉,所以是大量的案件流入上级院。导致实践中上级院积压大量的案件“忙不过来”,而基层院无案可查,“忙不起来”。

(三)创新工作无法可依。《黑龙江省基层人民检察院2009年度分类工作目标及考评办法》要求民事行政检查工作开展有几项要求:1.抗诉工作;2.再审检察建议;3.执行监督;4.督促起诉;5.庭审同步监督;6.查处审判人员徇私枉法。其中2-6项均属创新工作。创新工作的开展,充分的体现了民事行政检察工作履行法律监督职能,保护国家、人民财产利益,维护法律公正权威。但是,由于立法的滞后,导致工作开展中困难重重。检察建议下发后,由于无法律强制力,得不到再审;督促起诉,检察机关处于何种地位如何列明;庭审同步监督检察机关以什么身份出现等等都需要法律加以规定。

二、完善立法,弥补程序上的“真空”

(一)完善抗诉制度。要保障民事抗诉的有效行使,立法必须赋予检察机关以下检察监督措施权。

1.调(借)阅卷宗权。它是检察机关了解和掌握审判机关执法过程及所有与此有关信息的主要手段。看不到案卷,检察机关将无法开展检察活动。因此,检察机关在调卷时,法院不得拒绝。调卷可以采用电子版,但应保证案卷呈现的质量,法院在录入时,应保证案卷清晰,页码清楚且连续,由于依赖电子设备输出,可能出现数据错误,导致调回后无法打开,此情形应允许重复调阅而无须重新出具手续,同时,立法或司法解释还应明确,若法院拒不接受调卷,检察机关提起抗诉的时间不受再审时效的限制,且应具体规定录卷时限,防止久拖不办的现象。

2.调查取证权。这是检察机关查清事实,纠正审判机关违法,获得相应信息的辅助手段。非必要手段,否则,就可能破坏当事人双方的“攻守平衡”,造成司法不公。笔者认为,立法应在赋予检察机关调查取证的同时,对这一权力行使加以限制,如下情形检察机关可进行调查:(1)当事人及诉讼代理人因客观原因不能自行收集的主要证据,向人民法院提供了证据线索,人民法院应予调查未进行调查取证的;(2)当事人提供的证据相互矛盾,人民法院应予调查未进行调查取证的;(3)审判人员在审理该案时可能有贪污、受贿,徇私舞弊或者枉法裁判等违法行为的;(4)人民法院据以认定的主要证据可能是伪造的。

3.立案侦查权。对审判人员枉法裁判、徇私舞弊行为依法立案侦查,既是刑诉法赋予检察机关的一项重要手段,又是保障民事诉讼权实施的重要手段,它有利于促进审判人员公正司法,从而保障法律的严格贯彻与执行。

4.出席庭审权。明确界定人民检察院再审法庭中的地位与职责。即人民检察院只能以监督者的地位与身份出庭再审法庭参与诉讼活动,其职责为监督再审法庭审判程序是否合法,适用法律是否正确。《关于人民检察院民事行政抗诉案规则》第四十五条规定,检察人员出席抗诉案件再审法庭任务是:(1)宣读抗诉书;(2)发表出席意见;(3)发现庭审活动违法的,向再审法院提出建议。

(二)赋予基层检察院民事再审抗诉权。现行《中华人民共和国民事诉讼法》设定的监督方式是,最高人民检察院对各项法院生效裁判,上级检察院对下级法院的生效裁判,发现有法定情形的,按审判监督程度提出抗诉,按此规定,唯有上级检察院对下级法院的生效裁判才具有抗诉权,但上级检察院要直接、迅速发现下级法院的生效裁判错误缺乏有效途径,必须依赖于下级院的提请,这样费时费力,增加诉讼成本。实际上,上级检察院抗诉的案件,法院也多采取指令下级法院再审的做法。所以,应规定民事、行政审判监督程序的抗诉,应由同一级检察院向同一级法院提出这样规定也必将促进法院对检察建议的重视,同时,也可以避免“上级忙不过来,下级忙不起来”的现象。

(三)立法机关明确赋予检察机关可以参与民事诉讼全过程的权力。即诉中监督,将庭审同步监督明确化、法定化。

1.明确庭审同步监督的案件范围。诉中监督的范围不宜等同于诉前监督的范围,而应当同诉后监督的范围画等号。也就是说,对检察机关诉中介入是不应设定范围加以限制的。

2.明确诉中监督的参与方式:(1)当事人申请参与。主要包括以下几种:其一,涉及弱者保护的诉讼案件。如在民事诉讼中双方地位显失平等,可要求检察院介入诉讼。其二,涉及案外第三人保护的案件。有些恶意串通的诉讼案件,直接损害案外第三人的合法利益,其可以按照第三人参与诉讼,但在二审、再审中,第三人是无法参加诉讼的,只有申请检察院参诉,来保护其合法权益。(2)依职权参与。其目的在于维护司法公正,维护社会公益和国家利益,另外,对于重大影响,重大疑难的案件,也可依职权参与。(3)法院邀请参与。这类案件主要包括:其一,涉及公益,国家利益,第三人利益的案件。其二,涉及其他机关监督或干预的案件。其三,涉及司法政策形成的重要案件。无论何种启动方式,启动的决定权在于检察院,检察院应根据立法规定及需要,对监督的案件进行审查判断,确定是否具有诉中监督的必要性。

3.明确检察机关的诉中地位。检察机关以何种身份出现在庭审中,地位如何列明,如何履行监督职能,均须立法加以明确。(1)曾有学者提出“监诉人”的称谓,但笔者认为,此种称谓不仅在职能上过分狭窄,而且有些锋芒毕露,冲击审判权能。“公益代表人,诉讼当事人”等概念,将参与机关与当事人等同,又弱化监督权能,所以采用“检察员”的称谓,比较温和适中。(2)检察机关参与诉讼应保持中立,与当事人、法院处于平行、平等地位,既不是当事人的代理,又非纯粹的监督者,应属一方诉讼主体保持中立。(3)为保护诉讼的进行,应赋予检察机关如下权能:第一,案情知悉权;第二,调阅卷宗权;第三,通知参与权;第四,庭审询问权;第五,证据调查权;第六,发表意见权;第七,监督救济权等等。这些权利的切实享有,为检察机关有效进行诉中参与,充分发挥检察监督职能,提供了制度保护和立法保障。

4.诉中监督的基本原则。诉中监督具有特殊性:(1)对审判独立原则要格外予以尊重。因为诉讼过程中实施法律监督,尤其与刑诉不同的是,此种监督权,并不是蕴涵在其业务性的诉讼职能之中的,具有游离性、独立性。(2)对私权自治原则要特别注重。这也是民法与民诉的基本要求,对此应遵循以下几条原则:第一,主动性和被动性相结合的原则。即检察机关介入,要遵循介入方式合理,有效原则,灵活掌握,在民诉的诉中监督中,由于案件数量庞大,无法全面监督,应避轻就重,有所选择。第二,程序性和实体性相结合的原则。既要保护实体的公正又要保护程序的公正,“迟来的正义非正义”,法律要实现正义,还要以可得见的方式得以实现,充分体现了程序公正的必要性。第三,监督性与保障性相结合的原则。在诉中要坚持两者统一的行使,不宜有所偏颇。

立法对于民事检察监督与民事抗诉的规定过于简单,甚至粗疏,缺乏可操作性,致使许多工作的开展,困难重重,无法可依,偏重形势,无法实现真正意义的监督职能,根本解决之道在于立法的制定、修改与完善。

(编辑/永安)