重塑我国城市社区管理主体角色

欧明华 谭志军

【摘要】 以治理理论为分析工具,在分析我国城市社区管理主体应然角色定位和对我国我国城市社区管理主体现状分析的基础上,着重提出了重塑我国城市社区管理主体角色几点思考。

【关键词】 社区;社区治理;管理主体;主体角色

一、社区的内涵

社区是社会学中的一个通用的范畴,它是19世纪末期以来中西方文化交流的产物,来自拉丁语,本意为关系密切的伙伴和共同体,1871年英国学者H.S梅因出版的《东方村落社区》一书,首先使用了社区这个名称,1887年德国社会学家斐迪南·滕尼斯(F.J.Tonnies)在他所著《Gemeinschaft und Gesellschaft》(英文版译为Community and Society)一书中最早提出了“社区”这个概念。滕尼斯将gemeinschaft解释为一种由同质人口组成的具有价值观念一致、关系密切、出入相友、守望相助的富有人情味的社会群体。20世纪30年代初,费孝通等一些燕京大学社会学系学生在系统介绍和引入西方社会学经典著作时,把英文“community”译为社区”。

尽管国外学者对社区概念的理解和表述各不相同,但普遍认同地域、社会互动和共同联系为社区构成要素。我国学术界在借鉴国外相关研究的基础上也进行了城市社区建设方面的大量研究,从我国社区发展的具体实际出发,在研究的过程中提出了多种社区定义,尽管对社区的表达从形式上来看具有较大的差异性,就其表达的本质来看是极其相似的。下面列举了一些我国学者对“社区”这个概念的理解和界定。滕尼斯认为社区是由一种具有共同习俗和价值观念的同质人口所形成的社会联合。“社区就是在一定地域范围内,发生特定的社会关系和社会活动,形成特定的生活方式和文化心理,并具有成员归属感的人群所组成的相对独立、相对稳定的社会实体。”“社区一般是指聚居在一定地域范围内,以多种社会关系的结合;根据一套规则和制度,从事经济、政治、文化等各种活动,组成一个相对独立的区域性社会生活共同体”。

二、我国的社区管理主体

受传统计划经济的影响,我国传统的社区管理体制是“单位制”和“街居制”的结合。结合我国社区管理实践,社区管理主体按其性质大致可以分为三类:一类是政府组织,如区政府及其派出机构——街道办事处;一类是企业组织,如物业管理公司;还有一类是介于政府组织和企业组织之间的中介组织,如居民委员会和非营利组织。街道办事处是存在于社区的政治性组织,是不设区的市和市辖区的派出机关。街道办事处是在街道党工委的领导下开展工作的,街道党工委是区、不设区的市委的派出机关,在社区建设和管理中起核心作用。街道办事处在社区层面上作为政府组织接受市、区政府的委派管理社区公共事务。

居民委员会是具有中国特色的基层群众性自治组织。根据1982年宪法和1989年的《城市居民委员会组织法》规定,是“自我管理的基层群众组织”。理论上属于社区自治组织。居民委员会作为社区群众性自治组织,依法管理辖区内的公共事务,负责辖区内的日常工作,抓好城市管理、社会治安综合管理、社区服务三项工作任务。负责宣传政府法律和政策,保护居民的合法权益,调解居民纠纷,维护社会秩序和安全,以及将居民的意见和要求传达给政府。我国在计划经济时代所采用的单位福利制度的影响,“单位”成了我国特有的社区管理主体之一,在特定的历史时期中,单位不但提供职工的住房,把单位人的生、老、病、死等相关事务都纳入了自己管理的范围内,单位提供职工的住房和职工的所有社会福利和保障。

正因为如此,单位实际上扮演着社区管理者的角色。随着我国计划经济向市场经济的顺利过度和逐步转型,单位制得以解体,职工的住房制度的改革以及房地产的大力发展使得大量商品住宅小区的出现,我国的社区管理主体出现了向多元化发展的趋势,除了传统的街道办、居委会依然强势外,“单位”的作用正在逐步被削弱。与此同时,居民的参与意识开始觉醒,自发的居民自治组织一业主委员也开始出现了,非政府组织和营利组织逐步参与城市社区的建设上来。由于顺应了时代和经济社会发展的要求,新兴管理主体的出现势必对原有的社区权力格局造成一定的冲击,对计划经济条件下形成的旧的社会管理体制提出改革的要求。

三、理论分析工具——治理理论

20世纪70年代西方各国政府相继出现了管理危机,为了应对这场危机,西方各国都在探索社会治理理论,治理就成了当代的一种社会思潮。由于研究的需要和不一样的研究背景,关于治理的含义,不同的学者提出了形式上有着较大差异的见解,究其实质来看却大同小异。采取具有很大的代表性和权威性的全球治理委员会的定义,该组织的一份研究报告中提出:治理是各种公共的或私人的机构和个人管理其共同事务的诸多方式总和,它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。治理有四个特征:治理不是一整套规则,也不是一种活动,而是一个过程;治理过程的基础不是控制,而是协调;治理涉及公共部门,也包括私人部门;治理不是一种正式的制度,而是持续的互动。治理作为一种社会管理模式,与传统的统治相比在内涵方面存在着很大的不同:

首先,统治强调主体的唯一性,治理却认为主体应该是多元的。无庸质疑,政府在整个社会管理中扮演非常重要的角色,治理理论认为政府组织不再是是行驶国家公共事务管理的唯一权力中心和最高权威,政府不再是实施社会管理的唯一管理主体和至高无上的权威,社会管理主体还应该包括非政府组织,非营利组织和社区自治组织等第三部门。

其次,在传统的统治意义上,资源配置主要是通过占支配地位的行政权力实现的,市场的资源配置作用常常被忽视而处于从属地位;与之相对应,治理理论则认为市场在资源配置中具有优先地位而不应该主要通过政府的行政性干预来实现资源的合理、优化配置。治理理论不仅看到了“市场失灵”更看到了“政府失败”的严重后果。正因为如此,治理理论更加强调市场在资源配置中具有极其重要的地位和不可或缺的作用。

再次,统治观念认为政府是万能的,能够在瞬息万变的外部环境中掌握足够的信息来做出最佳的决策。与之相反,治理理论则认为,政府同样具有很大的弱点和缺陷,政府不是万能的。政府是由自然人组成,自然人同样也是经济人,具有利己的本能和冲动,自然人同样也会犯错误,由自然人组成的政府诚然不可能是万能的,也不可能代表所有人的利益,追求个人利益的最大化和政府机构预算的最大化是官员的目标。政府并不一定就代表公民的利益,如果将所有期望都寄托与政府是十分危险,以公民社会为中心、分权与参与的多元治理才是明智的选择。

四、我国社区治理中主体的应然角色

管理者的角色是指一个管理者在管理组织中应该做什么及怎么做,即应该履行哪些职责。正如一个演员在一场电影中扮演着一个或少数几个角色一样,一个管理者在管理组织中必然扮演一个或者少数几个角色。认识管理者的角色定位,管理者才懂得自己应该做什么以及应该提高自己的哪些相关素质;管理者也才能有针对性地给每一个管理者提出素质要求。管理学家一直在探讨和界定管理者的角色定位问题,著名的管理学大师亨利·明茨伯格提出的一般管理者角色理论就是其中的代表。

亨利·明茨伯格看来,管理者在管理组织中总是扮演三大类角色,即人际关系方面的角色;信息方面的角色;决策方面的角色。城市社区治理的三大角色即政府、自治组织和非营利组织中,自治组织主要组织和领导居民开展社会自治。非营利组织主要致力于社会服务和管理,政府应该是处于两者之间,站在更高的层次上通过政策调节、法律制定和财政扶持来实现宏观调控和管理。下面主要来进行探讨政府、自治组织、非营利组织三个方面城市社区治理主体的应然角色定位:

1.政府组织的应然角色。政府主要职能是制定一系列有利于促进城市社区发展的政策和相关法律及法规,对城市社区的发展提供财政上的支持政策指导,政府要负责对非政府组织的管理和考核,以制度和政策以及奖励等办法来增强非政府组织的责任感和使命感。第三条道路理论的提出者,英国社会学家吉登斯就主张根据情况的不同,政府有时要比较深入的介入干预公民社会的事务,有时又必须从公民社会中退出。当社区公共秩序紊乱或破败的社区有赖复兴时,政府应该积极的介入,以便动员公民的参与,以便使社区获得必要的物质和财力支持。当社区秩序被建立起来并能够良好运转时,政府则应当撤除自己的直接干预,转而对社区实行较为宏观、间接的调控。街道办事处是区政府的派出机构,是政治性组织,其主要有管理职能、指导职能、协调职能、服务职能和监督职能。街道办事处受区政府的委托,行使基层社会的管理职能。这些职能主要有行政性管理,如治安管理、市政建设管理、民政福利管理等;自治性管理,主要通过指导群众自治组织居民委员会实施居民组织管理;法治性管理,主要受区政府有关部门执法主体的委托,行使部分执法管理。

2.社区自治组织的应然角色。居民委员会的应然角色主要包括下面几个方面:

首先,居民委员会组织和领导居民开展社会自治,通过组织居民开展民主选举、民主决策等途径实现社区居民的自我管理和自我服务。通过开展形式多样、丰富多彩的社区文化和社区各类体育活动,吸引广大社区居民参与居民委员会举办的各类活动,激发居民的社区活动参与意识,增强居民的社区责任感和归属感。

其次,居民委员会是党和政府联系群众的桥梁和纽带。密切党群关系、干群关系,既是党和政府的优良传统,又是建设建设有中国特色社会主义的本质要求。居民委员会在党组织的领导下,在基层政府及它们的派出机关指导下,努力协助政府开展工作,架起了党和政府与广大居民群众之间沟通的桥梁,社区居民委员会把党和政府的方针、政策、路线、法规传达给广大居民,又把居民群众的意见、要求和建议及时、准确地反映给人民政府,使党和政府能够通过居民委员会及时地倾听到群众的呼声,也使居民群众能够通过居民委员会了解、掌握党和政府的方针、政策。实践证明:居民委员会在党和政府联系人民群众方面发挥着任何组织都无法替代的作用。

再次,城市社区居民委员会是联系政府和非政府组织的桥梁与纽带。居民委员会是居民利益表达、利益实现的自治组织,城市居民一方面可以通过居民委员会的途径来向政府、非政府组织反映自身的利益诉求和各种建议;另一方面政府可以通过居民委员会向居民传达方针政策和法律法规、政府的工作计划等。居民委员会可以将居民的需求反馈给非营利组织,监督评测其服务。通过社区自治组织加强社区居民与政府、非政府组织之间的了解和沟通,建立起相互信任、和谐共生的良性互动关系。

3.非营利组织在我国社区建设中的作用。非营利组织在我国社区建设中起着重要的推动作用,主要表现有以下两个方面:

第一,非营利组织可以更好地满足社区居民的多层次需求,提供人性化服务。一方面市场组织由于受到利益的驱动,关心的是成本效益,不可能提供低价格和无偿的服务;另一方面政府虽然可以向居民提供无偿的公共服务和公共产品。由于政府部门对居民的需求往往反应相对滞后且效率低下,非营利组织恰好弥补了两者的缺陷,在社区服务的提供方面具有独特的优势,非营利组织所承担,通常是企业因无利可图而不愿去做,政府则因能力有限而无力去做的工作或者在同样的条件下,由非政府组织来做会比由政府机构去做更有效率和社会效益。非营利组织能从社区居民的需要出发更好地、更有效的满足不同群体和不同层次居民的个性化的需求,非营利组织是重要的公共产品与服务的提供者。

第二,非营利组织有利于减轻政府在社区建设和社区服务中的负担。在城市社区建设中,非营利组织的积极参与大大弥补了政府资源的不足。政府为了提供自身的效能,常常通过委托代理等方式将原来由政府承担的一些公共服务剥离给非营利组织去承担,这样大大减轻了政府在社区建设和社区服务中的负担,提高了政府的行政管理效率。

五、我国城市社区管理主体现状分析

1.街道办事处职能超载。我国目前的社区管理与建设实践中,主要采取以街道办事处为核心的政府主导型管理模式。街道办事处作为一级基层政权的派出机构,原则上只能履行一部分行政职能,在城市社区事务管理的管理过程中, 街道办事处“政社不分”的状况大量存在,街道办事处仍然承担着过多的行政管理职能,工作量过大,经常处于疲于应付状态,承担着大量的城市管理任务,其中包括城市治安、市容卫生、文化教育、劳动就业等。其后果是既未能够明显减轻政府的社会管理负担,也没有能够很好地发挥应有的社会管理职能,致使社区成员越来越高的物质文化生活要求难以得到满足,也没有从更深层次上提高广大居民民主参与社会管理的意识。我国目前的街居体系不仅承接了单位解体剥离出来的职能,还增加了很多新的管理领域。街道办事处不仅要承担行政功能还要承担很多的社会功能,甚至有些街区还承担部分经济功能,街道办事处的职能严重超载。

2.街道办事处功能混淆。在社区管理实践中,我国城市社区主要采取的是以街道办事处为核心的政府主导型社区管理模式,街道办事处作为基层政府的派出机构,本来只应该履行十分有限的行政管理职能,但在当前的社区管理中,不少街道办事处逐渐成为一个集行政管理、社区管理与服务的综合性机构,几乎包揽了社区的所有公共事务。由于政府财政拨款标准偏低,街道办事处为筹足社区管理的基本费用,满足街道工作人员不断增长的个人利益与群体利益需要,日常行政管理事务中的收费项目层出不穷,行政执法中乱罚款屡见不鲜,甚至直接创办经济实体,其运作方式同企业无本质区别。

3.街道办事处职权有限、条块分割。街道办事处目前并没有相应的法定地位和权力来承接区政府的一些日常事务,在城市管理的具体实践当中,街道办事处不仅在财政和人员编制上受制于上级政府,没有独立的行政执法权和完全的行政管理权。街道办事处在社区建设和管理中具有的重要地位和作用,客观上要求它具有较高的权威性,具有协调辖区内不同级别、不同规模、不同隶属关系的机关企事业单位和不同层次的居民群众的能力,“单位体制”的长期存在、对“条条”管理的过分强调以及街道立法的严重滞后等原因,都使街道办事处普遍存在着“责大权小”的问题。实际上由于条块分割矛盾的存在,使得这个组织难以对政府在社区建设中的主导作用、企事业单位的资源作用、社会团体的中介作用和居民委群众的作用进行有效地协调、无法动员社区内各种力量参与社区建设和社区管理。街道办事处代表政府与社区居民委员会签订的带有强制性行政色彩的“政府工作目标责任书”制度,也使得社区居民委员会难以实现真正的“自治”。

4.居委会管理职能“缺位”与“越位”。居委会的一些相关领导如居民委员会主任和副主任就应该由居民选举产生,不能由政府任命,可是在城市社区管理实践中却恰恰相反,居委会主任、副主任形式上是由居民选举产生的,街道办事处对居民委员会的选举结果能施加较大的影响。由于我国社会管理体制改革相对滞后,社会职能分化程度不高,居委会所担负的职责、所发挥的作用与之大相径庭,它集自治管理、行政管理、社会服务、经营管理于一身的全能性组织。在实际运作中,居民委员会却成为了街道办事处的手和脚,承担了大量的行政业务性工作,忽略了其居民自治职能,成为了准政府组织,居民委员会的选举就具有很强的行政化色彩。

5.居民委员会工作方式行政化。事实上居民委员会受街道办事处的领导,其日常工作不得不服从街道的安排,也陷入了繁杂的具体事务之中,这不但造成基层社区管理的超负荷运转,减低了管理效能,有悖于居委会成立的初衷。作为社区自治组织的社区居民委员会表现出对政府及其派出机关的全方位依赖,其与政府之间的关系不是相对独立的关系,而是全面依附的关系。政府全面主导了社区居民委员会的工作,使社区居民委员会日益与社会脱离,日益与社区居民脱离,成为代表政府管理社会的力量,正在逐渐或完全失去其自治性,而成为行政性的组织。街道办事处常常依据自己的考核标准来考核和评价居民委员会的成员,达不到政府标准的就免除其工作职务,这样就使得居民委员会的日常工作完全是按照街道办事处的意图来行事,严重缺乏其本身应该有的自治性。

6.居民委员会依赖政府财政。居民委员会之所以成为上级政府的附属物,最为关键一点,就是居民委员会的日常开支主要是以来上级政府的划拨,不是由国家单独拿专项资金来支持居民委员会的发展。从目前来看,由于社区居委会基本没有经济收入,其办公经费和成员的工资、补助基本上全部由街道办事处来承担。在财源上受到街道的牵制,居委会就不得不依赖与街道办事处,听从街道的指挥,这样就使得居民委员会难以成为真正意义上的自治组织。

7.居民委员会与政府部门、街道办事处关系尚未厘清。 《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第2条规定:居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织。这是对社区居委会性质的明确定位。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第3条对居委会任务的规定中却涉及了大量协助政府办理的事情(如公共卫生、计划生育等),这实际在法律上又把居委会当作城市行政管理的一个层级的倾向。与政府部门、街道办事处等的关系界定不清,给居委会的工作带来了很大的模糊性,为各级政府、职能部门将居委会当作其事务的操作层和落实层留下了可操作的空间。

8.非营利组织过分依赖政府部门。由于受传统计划经济体制的影响和制约,我国的非营利组织刚刚处于起步阶段。我国的非营利组织还不能很好地适应市场经济发展的要求。从非营利组织的建立来看,有一些非营利组织是通过政府的一些只能部门直接转变过来,这样的非营利组织的活动方式甚至管理体制严重受到传统政府管理体制的影响,还尚未走出一条独立发展的道路。

9.资金短缺阻碍非营利组织发展。目前,我国非营利组织发展的过程中遇到的明显障碍就是资金短缺的问题,资金是非营利组织开展社区活动不可或缺的资源,我国非营利益组织的资金来源主要是来源于政府的资助、企业的支持和公众的捐助。这些资金相对于非营利组织活动的开展又是相当有限,我国的公益捐款人均不到一块钱,美国的公益捐款人均为460美元,美国的人均捐款占GDP的2.1%,我国只占GDP的0.01%。

10.非营利组织法制化程度不高。就当前我国非营利组织登记管理体制而言,其特点表现为门槛高、限制多、监管不力。多数社区非营利组织处于自发、自由活动状态,未到相关部门登记注册,得不到政府和社会的认可,缺少必要的监督,对注册资金的要求更是阻碍了非营利组织的发展。不健全的繁殖率环境是当前制约我国非营利组织发展的最为重要的因素之一,需要通过政策的调整和制度的重建来营造一个有利于非营利组织发展的法律政策的环境。在这个过程中,政府的态度越是积极和大度,就越能够抓住时机,减少损失,推动非营利组织走向与政府之间实现合作与互动的良治之道。

六、重塑我国城市社区管理主体角色的几点思考

1.转变政府职能,明晰街道办事处职责。在向社会主义市场经济体制转变的同时,切实转变政府职能。结合政府机构改革,要合理界定政府权力与社区权力的边界。街道办事处是区政府的派出机构,代表区政府行使行政管理职能,它主要发挥指导、协调和服务功能。居民委员会是基层群众自治组织,不是街道办事处的下属机构,拥有社区自治权和对政府部门及其派出机构的监督权,履行管理辖区内公共事务和公益事业的职能。街道办事处应回收本应由其承担的却已转移给居民委员会的行政工作,下放一部分社会管理权给居民委员会。

2.明确界定居民委员会的职责。首先将居委会原先的议决权和执行权分离,居委会只作为议事和决策机构,由居民选举产生,成员兼职且是义务的;其次成立社区工作站,作为专门的执行机构,为居民提供服务。居委会的改革关键的问题是:能否为居民的参与提供广泛而畅通的渠道;能否真正整合和体现社区居民的意志;能否真正起到沟通政府与社区居民的桥梁和纽带作用。政府部门可以对居委会承担的事务进行分类,属于自治事务的,由居委会自行负责;属于行政事务的,政府可以与其签订协议,实行行政代理,不需要另外成立专门的行政代理机构,在现阶段居委会可以通过承担部分行政事务提高自治的能力。

3.加强城市社区居委会组织法的建设力度。在居委会组织与政府组织之间一定要有较为明确的职责权限划分,这些关系的厘定可以在居民委员会组织法中进行框架性的界定,在地方法规中进行具体的界定。在城市居委会组织法中进一步明朗化城市社区居委会的经费来源问题,使居委会的收入相对的稳定化和独立化。我国当前的民主法制进程虽然发展很快,就总体情况来说,还是落后于发达国家,需要立法来规范和管理的领域还有很多,要针对城市社区制定一套完善的法律制度,是一项复杂的系统工程,需要进行循序渐进的工作。现行的《中华人民共和国城市居委会组织法》限制了社区居委会的自治功能的发挥当务之急是修改现行法律,尽快出台《社区法》规定:社区居民可以根据自身意愿决定社区自治组织的设立与否,社区自治组织在社区公共事务上享有高度的自治权,政府与社区自治组织之间的关系是协商合作,不得以任何借口直接干预社区内部事务。

4.厘清政府与非营利组织的关系,加强非营利组织自身建设。非营利组织与政府的关系应该是伙伴关系而不是行政依赖关系,是协商关系而不是隶属关系,是平等合作关系,而不是相互对立、相互竞争的关系。政府与民间组织在相互独立的基础上建立起合作伙伴关系,才能保持一个持续的良性互动过程。非营利组织应加强自身建设,非营利组织的存在和发展的关键是加强自身能力建设。一方面要加强内部管理,树立人本观念,建立民主监督机制;另一方面努力提高自身的服务水平以赢得政府的支持、企业的资金支持和社会的认同。只有这样,才能实现社会发展和非营利组织自身发展的良性互动。

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