论乡(镇)政企(事)分开

孙圣勇

【摘要】 从乡(镇)政府与企(事)业分开的涵义着手,提出了乡(镇)政府与企(事)业分开的重要手段——推进公用事业民营化的政府底线。重点研究了面对乡(镇)企(事)业组织的政府作为:监管民营化企业,控股国有企业,中介组织“不挂靠”。

【关键词】 乡(镇)善治;政企(事)分开;监管;控股;“不挂”

一、乡(镇)政府与企(事)业分开的涵义

政企(事)分开,是建立社会主义市场经济体制的要求,是乡(镇)政府职能转变的关键。一般性企业与政府彻底分开,一般性企业中的国有股份,政府委托国有资产经营管理公司管理,国有资产经营管理公司以普通股东的身份参与一般性企业的管理,主要职责是保证国有资产完整与增值。

二、乡(镇)政府与企(事)业分开的重要手段——推进公用事业民营化的政府底线

20世纪70年代始于英国的公用事业民营化改革,形成了全球性浪潮。乡(镇)公用事业民营化的基本理念在于,通过充分激发个人利益最大化的行为动机,以实现公共利益最大化。诚如萨瓦斯所说:“民营化不仅是一个管理工具,更是一个社会治理的基本战略。它根植于这样一些基本的哲学或社会信念,即政府自身和政府在自由健康社会中相对于其他社会组织的适当角色。民营化是一种手段而不是目的;目的是更好的政府,更美好的社会”。

乡(镇)公用事业民营化并不总是成功的。公用事业民营化虽然作为中国公用事业改革的趋势方向,同任何改革一样,也存在着负面效应。如果民营化的最终结果使公共服务的水准,范围和数量降低,减少或者加重了公众消费负担,这将有悖民营化实现公共利益最大化的初衷。民营化只能改动“经营主权”而不能改变“垄断”这种经营方式,只不过是将垄断权由政府组织交给了私人组织,同样可能导致效率低下和服务质量不高。但是,私人企业在追求利润最大化是不变的,不能保证私人垄断企业会自觉地按照成本定价,有可能制定大大高于成本的垄断价格,以取得垄断地位。当民营化企业出现效率低下和服务质量不高但是又制定垄断价格及严重危害公共利益的情况发生时,乡(镇)政府可以撤销民营化企业的批文(这一点在所有批准民营化企业的正式文件中应该予以专门说明)。

三、乡(镇)政府面对乡(镇)企(事)业组织,政府应当采取的措施

1.监管民营化企业。政府对公用事业民营化的行政监管,能够确保企业间有效竞争的实现。乡(镇)民营化的公用企业及其它企业仍然需要政府管制。乡(镇)政府管制并不意味着乡(镇)政府依旧担任公用事业的所有者与经营者,而是意味着政府充当公用事业经营活动的监督者,及时约束经营者个人利益最大化动机的过分膨胀,以维护消费者的正当权益。

2.控股国有企业。发达资本主义国家有以下经验可以借鉴 :一是法国经验。既要保证国家对国有企业的所有权和领导权,又让大多数国有企业能够像私营企业一样,按一般经济法则和市场规律运作。二是美国经验。主要采取政府主导型管理模式处理政府与市场、政府与企业的关系。美国实行的是一种垄断主导型的市场经济体制。在这种体制下,美国政府的基本原则是主张市场调节,保护竞争。三是日本经验。对一些准国营(国家出资、私人经营)企业,在日常业务方面则有较大自主权。日本的特点是以私人企业制度为基础,政府以强有力的计划和产业政策对资源配置实行导向。这一点,一直被西欧一些国家批评为“大日本股份公司”,所采取的一系列政府干预措施与政策,尤其是产业政策,是在基本维护自由市场制度的前提下进行,也正是这种模式才使日本得以在战后20多年的时间里,迅速完成了经济复兴和高速发展。

控股国有企业,是发达国家处理政企关系的一个主要特点。在政府中设有国有资产管理部门,通过控股公司对企业产生影响,如意大利设立“国家参与部”,其权力就是指导和监督控股公司逐级控制,以保证企业的经营活动与政府目标相一致。瑞典在实施股份制改造过程中,国家股权一般均占企业总股权的51%,以此来保证政府对企业及经济的调节与干预。

3.中介组织“不挂靠”。加快发展社会中介组织,使其成为政府转移职能的重要承载体,是进一步转变政府职能的必然选择和重要途径,乡(镇)政府与中介组织必须分开。分开必须做到“三个不挂”:一是机构不挂靠。中介组织不再是挂靠政府部门及其下属单位的所属机构,与原挂靠单位不应再有隶属关系,不得冠有原挂靠单位的名称字样或带有挂靠单位的痕迹。二是人员不挂靠。政府部门及其下属单位的在编人员不能在中介组织兼职,也不能担任其业务顾问。三是业务不挂靠。中介组织不能以乡(镇)及其下属单位名义开展业务活动,乡(镇)及其下属单位不得为中介组织招揽、指定业务或干预市场中介组织执业,不得收取管理费用。

参考文献

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[2]侯万军.公用事业民营化的国际经验及其启示[J].经济管理.2005(11)

[3]陈明.城市公用事业民营化的政策困境——以水务民营化为例[J].当代财经.2004(12)