从“钓鱼执法”看行政执法监督

赵迎辉

前段时间,上海闵行区交通执法大队由于“钓鱼执法”,成为全国关注的焦点。据悉,“钓鱼执法”在上海及全国普遍存在,这几年有愈演愈烈之势。

“钓鱼执法”事件,暴露出我国行政执法监督体制存在诸多缺陷与不足

首先,人大监督严重缺位。

权力机关对行政的监督在所有的监督形式中,最具有权威性和强制性。对各级政府及其组成部门的行政执法工作进行监督,是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。十届全国人大常委会第二十三次会议通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第四章更是对执法检查做了专门规定,将执法检查纳入制度化、规范化、程序化的轨道。但是,人大监督仍然普遍存在着一些不尽如人意的地方:有的例行公事,流于形式;有的讲成绩洋洋洒洒,讲问题轻描淡写;有的提建议原则抽象,抓整改敷衍了事,从而削弱了人大执法检查的监督效果。

其次,司法监督软弱无力。

据遭遇“钓鱼执法”的另一位当事人称,此前针对“钓鱼执法”的诉讼,原告无一胜诉。所以,当事人宁愿认缴巨额罚款,甚至自断手指,以证清白,也不愿费时、费钱、费力去打一场毫无把握的官司。行政诉讼作为行政监督的一种重要途径,已经丧失了它的基本功能,司法监督形同虚设。

第三,内部监督完全失效。

除了外部监督,行政机关还有自己的内部监督机制,包括层级监督和专门监督。然而,这些监督制度全部陷于瘫痪。

在“钓鱼执法”事件中,上海交通执法大队的上级部门不但完全没有履行监督职责,反而在事发之后发布调查报告加以包庇,企图蒙混过关。这也暴露出我国层级监督制度存在的致命弊端:老子监督儿子,监督作用难以发挥。

专门监督包括行政监察和审计监督。在领导体制上,这些部门受双重领导,既受同级行政机关的领导,又受上级业务部门的领导。在双重领导体制下,专职监督机构受到的控制比较多,尤其是受制于执行权。在组织上,监督机构的负责人,不是由同级行政机关的领导成员兼任,就是由行政机关任命。在经济上,监督机构一般都是从同级行政部门那里领取活动经费、事业费、工资和奖金等,从而在经济上受制于人。这种监督体制严重影响了监督主体的独立性,使监督人员在心理上有顾虑,难以毫无畏惧地展开工作,难以独立行使监督权。

改变我国行政执法监督体制现状的建议

第一,进一步加强人大监督,尤其是对执法中的重点部位和薄弱环节进行专门监督。

一要深入执法检查一线,开展经常性监督。把具体的执法检查纳入重点视线,对执法态度、程序等列为监督内容,纠正“冷、硬、横”问题。二要围绕热难点开展监督。从多方面分析问题,寻找根源,制定针对性的整改措施;通过加大现场督查力度与深度,随机、随时对执法单位的涉案物品、行政强制措施的使用、案件办理情况等内容进行检查,促进执法行为进一步规范。三要实行案件查处的提前介入制度。对重大案件,在调查处理的同时,及时介入,防止证据灭失,形成信息共享制度。四要建立完善的督查机制。拓宽监督渠道,在执法区域聘请社会监督员,对具体执法行为开展明察暗访。对发现的问题,及时通报,限期整改。

第二,完善行政诉讼制度,强化司法监督。

2009年11月,最高人民法院印发《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》的通知。要求各级人民法院进一步重视和加强行政案件受理,依法保护当事人诉讼权利,切实解决行政诉讼“告状难”问题。

第三,规范权责范围,建立严密的内部监督机制。

执法部门要建立严密的内部监督机制,正本清源,防微杜渐。首先,要严格实行收支两条线。全面推行行政执法部门的执法经费由财政部门核拨,行政部门在执法中的罚没收入和行政性收费全额上缴财政,并纳入财政预算管理制度。彻查部门设置的小金库、小钱柜,以期从源头上堵塞乱收费、乱处罚。其次,要推行和完善行政执法责任制。强化执法责任,明确执法程序和执法标准,进一步规范和监督行政执法活动。同时,要把实施行政执法责任制与国家公务员的考核奖惩制度结合起来,明确考核标准和奖惩办法。对执法成绩突出者予以奖励,对执法过错者予以坚决追究,对情节严重者,要给予行政处分直至调离、清除出执法队伍。

第四,充分发挥网络舆论的监督作用。

温家宝总理多次提到,各级官员要接受互联网的监督,听取网民的呼声。总之,网络不仅是表达社情民意的平台,更是社会监督的重要方式,我们应充分利用这种先进的传播工具加强社会监督,使之发挥更大的作用。

(作者单位:山东省委党校政法部)