浅议我国R&D经费投入:总量结构与效率

李 宁

R&D投入一直是科研人员关注和讨论的问题。从科技人员的角度看,国家对研究与发展(R&D)的投入多多益善。因为技术进步是经济发展的最根本的动力,这是被发达国家的实证研究所证明了的。然而,从政府的角度看,在分配资源的时候,则要考虑全局的发展战略。毕竟科技对经济的促进作用是需要在一个长期的尺度下才能体现出来。而作为执政者,既要谋划长远发展,也要顾及短期各项工作的平衡。要在长期和短期投入方面掌握好一个平衡点,把握好一个度。同时,在现有科技投入条件下,如何优化投资结构,提高科研效率,这是一个需要长期关注的问题。

中国在R&D上的投入严重不足吗

改革开放以来,中国在R&D上的投入在相当长一段时期处于一个比较低的水平,全国R&D投入占GDP的百分比一度跌至0.5%。这个比较低的R&D投资水平发生在1980年代后期到1990年代中期。尽管国家投入水平较低,但那段时间科技系统一直在国家的优先战略之中。比如,当时国家进行了科技体制改革、863计划以及关于加速科技进步的决定,等等。当时的R&D投入水平低,恐怕归因于政府力不从心更符合实际。当年的国家税收约占GDP的10%(现在是20%左右),政府能支配的经费不够多。如果按照大家普遍的期望,科技要占GDP的1.5%,教育要4%,那么剩下的5.5%就不够花了。

国家对科技投入大幅度增加始于1990年代末期,经过10余年的努力,现在全国对R&D的投入占GDP的比例,已经接近了1.5%。这固然有科技界人士不断呼吁的功劳,但更加根本的,还是政府手里有了钱,可以有更多的回旋余地了。不过,科技界人士还是在不断地呼吁,发达国家的这个比例都到了2.8%,日本超过了3.0%,我们就算到了1.5%,也并不值得骄傲,国家还是要大力加强对R&D的投入才对。当然,只要国家有多余的钱,增加对R&D的投入总归是好事情。就算其好处不能立竿见影,也会在一个长远的时间内慢慢显现出来。不过,现在国内的R&D投入强度已经不能再说是严重不足了。现在依然有些人认为严重不足,那可能是80年代末那段时间国家欠账太多造成的后遗症。

笔者认为,现在国家对R&D的投入在总量上已经处于一个比较合理的水平,这是一个通过横向比较所得出的结论。从各国对于研究与开发活动的投入看,不同发展阶段的国家表现有所差别。一般而言,随着国家富裕程度的提高,R&D投入的强度(R&D经费占GDP的比例)也趋向于增加。穷国的R&D强度一般比富国要低。下面是一个R&D 投入占GDP的份额与人均国民收入之间关系的散点图(2004年数据)。从图中可以看到,人均收入越高的国家或者地区,其R&D投资的强度也较高。线性回归直线则区分了不同国家或地区的发展战略:位于直线上方的国家和地区更为强调通过R&D达到经济增长的目标。这是因为,它们R&D投入强度超过了平均水平。这些经济体包括印度、巴西、中国、俄国、韩国、台湾、日本、芬兰和以色列。当然,这只是一个简单的图示,要揭示不同国家和地区的经济发展战略,还需要更详细的分析与论证。

上图告诉我们,中国的R&D投入强度,跟我们的经济发展水平,至少还是大致相吻合的。另一个佐证是美国在1950年代初期R&D支出占GDP的比例也处于1.5%左右的水平上,那个时候美国的人均GDP如果按照2000年美元的不变价格算,大致为1万2千美元。

可见,目前国家在R&D上的投资,总量已经比较可观了。国内科技管理部门的重点,应该是在保住总量、并力争这个总量与GDP同步增长的同时,在改善投资结构和提高投资效率上狠下功夫。比如,我们R&D投入的优先领域的选取是否符合世界科技发展的潮流,我们的R&D经费管理是否规范,我们的R&D投入在基础研究、应用研究和开发三方面是否保有一个合理的比例分配,我们的科技管理体制是否有利于创新成果的出现,等等。

结构与效率

在探讨R&D投入的结构问题之前,有必要辨析一下与科技活动有关的概念。这是因为,我国科学界习惯上对于科研活动的分类,跟国际惯例有着比较大的差异。

在国际上,一般认为,R&D就是科学家和工程师们所从事的创造性活动的总和,它包括两个部分:科学研究和技术开发。科学研究在国际上,主要分为两类,一类叫基础研究,一类叫应用研究。基础研究的目的是扩大人类的知识宝库,增加人类对自然的认识,研究问题的提出更多地来自于科学家自己的兴趣或者好奇心。关键的一点,是现阶段看不到研究成果的商业价值。比如,对生命现象的探索,对宇宙起源的研究,对粒子结构的研究,天文观测,等等。应用研究则是为了解决实际中的问题所开展的科学研究。虽然它的结果也丰富了人类对自然的认识,但应用研究的出发点是解决问题,是改善人类的生存状况。比如生物医药类的许多研究、能源技术研究等。

应当指出的是,在基础研究和应用研究之间划一条清晰的分界线已经变得越来越困难,其原因就在于要说清楚一项研究有没有商业价值有时候很不容易。有一个硬性的以时间尺度为标准的划线方法可以供参考:如果可以预见到数年以后具有商业价值的研究,绝对是应用研究;如果可以预见到,研究的商业价值可能在30～50年后才能实现,那么,这项研究既有应用研究又有基础研究;如果在可预见的将来,难以知晓何时才能实现一项研究的商业价值,那么,这项研究就是基础研究。

技术开发则包括了对产品、工艺、设计、仪器设备的改进。在R&D这个大盘子里,研究(R)和开发(D)相比,无论在人数上,还是在消耗的设备和金钱上,都处于绝对的劣势。原因很简单,开发(D)是与创造财富直接相关的,是企业在市场竞争中打败竞争对手的主要法宝之一。

在中国,科学技术活动习惯上分成三类:基础研究,应用基础研究,应用研究。前两类统一称基础研究(攀登计划的A B类就是分别资助基础研究和应用基础研究的),我们传统叫做“应用研究”的部分,实际上对应的是国际上所说的技术开发部分。因此,常常见有人声称自己是搞基础研究的,实际上他做的是应用研究的工作,也常见自称搞应用研究的科研人员实际上是在从事技术开发工作。

关于科技活动的分类问题,需要特别加以说明,以免引起不必要的歧义。在全球化时代,在跟国际同行交往的过程中,如果不采用国际通行的说法,还是容易引起误会。本文的所有讨论,都是因循了国际科技活动的分类进行的。

值得说明的是,多年来,国家科技部的统计口的工作人员和广大基层的科技统计工作者,他们做了相当细致扎实的工作,至少在R&D活动的统计上,尽量做到与国际通行的分类标准相一致。从多年来国家公布的科学技术统计数据看,我们在研究开发活动(R&D)方面采用的分类标准,的确是基本上与国际接轨的。这给本文的分析带来了极大的方便。

在科技活动分类上与国际接轨的问题,对于科研人员而言,或许只是习惯和认知上的问题,并不妨碍他们开展科研活动。但是,对于政策制定者和政策研究者而言,基础研究和应用研究的区分则是必须的。因为这涉及到国家对科学研究的财政支持问题。比如,美国二战以后形成的国家科技体制,其基本原则是,国家有责任对基础研究提供财政支持,而对于应用研究,除非是关系国计民生、国防、人民健康的重大项目,否则一般由私营部门(企业)来支持。至于技术开发项目,其绝大多数是应该由企业来投资的。企业对于应用研究和开发的投资,是其正常经营活动的一部分,遵循市场规律。

该图展示了美国1953～2007年R&D投入中基础研究、应用研究与开发活动所占比例的演化过程。其中,基础研究所占比例显示了稳步上升的趋势,从1950年代初期的接近10%发展到2000年代的接近20%。相应地,应用研究的比例和开发活动的比例则是缓慢下降。

1953年,美国基础研究、应用研究与开发活动支出占R&D总支出的比例分别为9%,25%和66%;到了2007年,三项互动支出所占R&D经费的比例为18%,22%和60%。

从经费来源上看,2007年,美国R&D经费投入总额为3581亿美元,占其GDP的2.66%,其中来自政府和来自企业的投入分别占27%和73%。在基础研究中,来自联邦政府的投入和来自企业的投入分别占59%和17%;在应用研究中,联邦政府投入和企业投入所占比例为33%和59%;技术开发投入中,这两个比例为16%和83%(数据来源:NSF网站http://www.nsf.gov)。

中国的科技统计数据显示,2007年,全国R&D投入3710.2亿元(约合538亿美元),占GDP 的1.49%,排在美国、日本、德国、法国之后,列世界第5位。其中,政府投入占28%,企业投入占72%(数据来源:《2008年中国科技统计年度报告》)。从经费总量的来源看,我国与美国当前的R&D投资结构大致是相同的。然而,如果从发展阶段的角度看问题,拿中国目前的R&D来源结构与美国1950年代相比的话,差异还是十分显著的。NSF(美国国家科学基金会)的统计显示,自1953年到1978年的25年间,美国政府支出在全国R&D总经费支出的盘子里,一直占据了50%以上的份额。这其中的主要原因,是冷战期间,美国不得不与前苏联展开军备竞赛。但是,从另外一方面看,相对于中国政府,美国政府显得更舍得在R%D上投资,也是事实。

2007年,中国基础研究、应用研究、试验发展经费支出所占R&D总支出的比重分别为4.7%、13.3%和82%(数据来源:《2008年中国科技统计年度报告》)。与美国相比,我国R&D经费支出中科学研究部分(基础研究和应用研究)所占的比例显著偏低,尤其是基础研究方面,我国的支出水平在很长时期内在5%的比例上下波动,与国际上其他国家相比,这个百分比是比较低的。

除了结构上的问题以外,我国R&D投入中的另外一个需要关注的问题是效率,即我们是否是利用了最低的花费达到了最好的效果。长期以来,我国科技人员在经费投入严重不足的条件下,取得了不俗的成就,在不少科研领域里占据了世界科学研究的一席之地。近年来,随着国力的增长,通过科技攻关、“863”计划、攀登计划、“973”计划、自然科学基金等项目,国家对科技活动的投入有了大幅度的增长。在经费大幅度增长的同时,效率的问题也变得越来越突出。在科研产出的数量方面,我国无论是在研究论文的数量还是在发明专利的申请量上,都取得了较快速度的增长,已经进入了世界的前列。但是,在质量上,我国距世界前沿的差距还是很显著的。比如,科学论文的引用率仍然处在比较落后的水平上,我们本土的技术开发水平还比较低,重大技术创新成果还很少。

笔者认为,下列若干问题是影响我国R&D投入使用效率的主要因素,应该引起讨论与关注:

第一,科研项目的立项问题。一方面,由于缺乏对科学领域各学科发展趋势的把握,立项选题不当,游离于科技发展前沿,会造成科研活动的低水平重复。另外一方面,我国似乎对科学研究领域里的大科学项目情有独钟,不惜重金支持了不少几千万元甚至上亿元的基础科学研究项目。大项目的运作使得经费过度集中,经费管理容易出漏洞。更进一步讲,这种押宝式的运作方式也带来了科学投资上的风险,一旦失败,会大大降低科学研究系统的整体效率。

第二,我国科研项目经费中,用于购买仪器设备的经费占据了相当大的比例。在科研院所,已经造成了仪器设备共享率低,贵重仪器重复引进的问题。在企业,则是R&D经费用在购买机器设备和软件的支出过高(占总经费的56%),而用于自主研发技术的经费不足。诚然,这是由于我国工业企业现阶段技术发展水平较低所不得不采取的措施,但是,长此以往,势必严重影响我国企业的创新能力。

第三,是我国科研人员工资制度造成的弊端。在我国高等院校和科研院所,科研人员的工资在很大程度上是跟项目挂钩的。项目经费提成占据了科研人员收入的很大一块,有的科研人员从项目提成里面获得的收入甚至超过了正常工资收入的数倍。这一制度的客观引导效果是,科研人员的注意力和研究工作,大量而且有效地转移到了容易拿到项目经费提成的方向上。这类项目多属横向委托项目,具备短平快的特点,因为其提成比例高,占据了大量优秀科研人员的很多精力,造成“杀鸡用牛刀”式的浪费。另一方面,由于提成制度的存在,很容易使得那些因为学科专业所限无法承担大量横向课题的专业人员产生不公平的感觉,从而影响他们的工作积极性。笔者认为,要改变这一状况,改革目前的工资制度是唯一出路。而改革的方向,是提高科研人员的基本工资待遇,实行年薪制。这个方向是跟国际接轨的。

我们常说,一个不重视科技的国家是没有明天的。然而,仅仅重视是不够的。只有在重视科技的大环境下,当一个国家拥有了一个健康的科技体制、拥有一个合理的投资结构和高效的科技运行系统的时候,这个国家的未来发展才是可持续的,这个国家才能把握明天。

(作者单位:美国关岛大学)