中国迫切需要建立预防腐败制度

胡星斗

今年,中国掀起了新的一轮声势浩大的反腐风暴,已经有12位部级高官落马。他们是贵州省原政协主席黄瑶、辽宁省原人大副主任宋勇、宁夏回族自治区人民政府原副主席李堂堂、中国核工业集团公司原党组书记、总经理康日新、天津市市委原常委、滨海新区原工委书记兼管委会主任皮黔生、全国人大常委会原委员、全国人大财经委副主任委员朱志刚、深圳市原市长许宗衡、广东省政协原主席、原省委副书记陈绍基、浙江省纪委原书记王华元、吉林省人大原副主任、长春市委原书记米凤君、公安部原党委委员、原部长助理郑少东、国家开发银行原副行长、证监会原副主席王益。

这么多的高官纷纷落马,一方面表明中国政府反腐败的坚定决心和巨大成果,另一方面也说明只有从制度、监督的源头预防腐败,才能逐渐地建立起清廉政治。

冰岛自1918年以后只有4名高官因腐败而辞职,最近一次在上个世纪80年代。在芬兰,送礼会被官员视为侮辱其人格,该国已有30年无重大犯罪事件。日本在上世纪50、60年代,一年抓几千个贪官,如今一年才二三十个,说明其政体、反腐败体制已经比较完善了。而中国一年被检察机关起诉的贪官人数相当于美国前二三十年被起诉的官员的总和。

美国历史上有著名的“扒粪运动”,新闻揭露丑恶,刨根追底,让政客们丑行曝光。日前,《华盛顿邮报》登出整版广告,悬赏100万美元,征集华盛顿政客的性丑闻。有了这样的新闻监督,腐败难逃制裁。

韩国自八十年代以后国家发生了翻天覆地的变化。由于新闻监督,一年多韩国有三个总理副总理因丑闻下台。副总理李基俊因涉嫌在担任首尔大学校长时浪费办公经费而辞职;副总理金秉准因担任大学教授期间论文一稿两投而辞职;在“三一”运动纪念日,总理李海瓒去打高尔夫球,被媒体揭发而辞职。

英国3名议员观光东京,多住了一夜,被媒体揭发,3名议员全部辞职。

在一些发达国家,对于官员、富商、强势群体实行有罪推定、举证责任倒置,即使公民、记者、报纸的报道失误也不被追究责任,除非你能证明他是故意的、恶意的,而对老百姓、弱势者实行无罪推定。2000年美国证券交易委员会主席代表美国股民状告300家券商,由券商举证没有欺诈股民,由于举证困难,券商只好主动赔偿了股民30亿美元。

中国官场要廉洁起来,关键是要建立现代预防腐败制度,最重要的是在新闻监督、群众监督、收入申报三个方面取得突破。反腐败看起来很难,但其实也很容易,充分发挥媒体的监督作用,大部分的腐败就可铲除。媒体监督对于反腐败是个关键,各级官员可以赤裸裸地暴露在公众监督、媒体监督之下,他们就不敢腐败,小腐败就被揭露了,也就不会发展为杀头的大腐败。媒体监督对官员可以说是爱护。

毛泽东说:“只有人人监督政府,政府才不敢懈怠;只有人人负起责任,才不会人亡政息。”反腐败也主要靠群众监督。比如中国应当允许财政公益诉讼,也就是公民只要有证据,都可以起诉挥霍公款、浪费公款的行为。在发达国家如美国、日本都有这样的制度,起诉者还可以分得追回的部分资金,作为奖励。东京都知事也就是日本东京市长石原慎太郎,因为住豪华酒店,乱支交际费,被东京一个区的议员起诉,东京地方法院判石原等3人赔偿40万日元。

还有,发达国家都建立了鼓励举报的制度,如美国有举报人保护法、印度设有举报网站、英国实行匿名举报、“举报卡”制度。中国也应当出台举报人保护法,避免举报腐败者被迫害打击,如举报原河北省委书记程维高的郭光允被劳教、武汉铁路分局副局长刘志祥雇凶杀举报人,等等。

官员的收入申报和公开是预防腐败的利器、治本之道。早在1766年瑞典公民就有权查阅官员乃至首相的财产与纳税状况;1883年,英国制定了世界上第一部财产申报的法律——《净化选举,防止腐败法》。美国规定,包括总统在内的25万公职人员每年要公开申报财产,不报、漏报的将面临民事诉讼和罚款,谎报者将被提起刑事诉讼。1989年美国参议院议长赖特因违反财产申报法而辞职。2004年布什申报收到的礼品价值2.4万美元,包括鱼杆、鱼饵、一件衬衫、三顶帽子。俄亥俄州长,因为5千多美元礼物未申报,包括球赛门票、飞机票、没有付费的宴会而被起诉。

韩国自1993年开始“阳光运动”,金泳三总统率先公布个人财产,韩国国会通过了“公职人员财产登记制度”,规定自总统以下34000多人必须申报财产、1670名高官必须向社会公布财产。韩国公民一生中的收支只用一个固定账号,一般交易刷卡,很少使用现金,帐户、财产由女方掌握。韩国男子一般不敢有婚外情,因为一旦离婚,全部财产将归女方。

2003年6月17日,墨西哥《信息公开法》实施后的第7天,1万名公务员因为没有按照规定公布自己的财产而被停薪停职。

俄罗斯联邦规定,任何政府官员在就职前必须申报个人和家属财产,每年4月1日前申报上个会计年度的收入和财产变化情况,申报的数据向社会公布,接受公民的监督和举报。

印度也建立了公务人员财产申报制度,2007年5月16日总理辛格公布了个人财产情况。

2007年3月13日,越南总理阮晋勇签署颁布了财产申报的法令,所有国会代表与副处级以上的政府官员于9月起申报财产,公布他们的收入、房地产、海外资产、账户以及其他个人财物。

我国香港地区实行了公务员申报利益制度,前财政司长梁锦松就因为买车时被指存在不当利益,招致媒体批评而辞职。

大陆在财产申报方面也已经积累了一定的经验。1995年出台了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》,1997年推出了《关于领导干部报告个人重大事项的规定》,2001年颁布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》。未来,大陆如果能以立法的方式确立公务员的财产实名、申报、公开、监督的制度,必将大力地推动中国的廉政建设。

公务人员在任职期间依法向社会公布其个人收入和家庭财产,包括其配偶、父母、子女及其他直系亲属所拥有的现金、存款、证券、不动产、各种投资及其他资产,接受社会监督,是建设廉洁政府、取信于民的关键之举。一要建立财产实名登记制度,公民的所有财产包括存款、股票、房地产等都必须以真实姓名持有;二要建立财产年度申报制度,公民特别是官员每年都必须申报收入和财产;三要建立财产公开制度,官员不仅要申报财产,而且其财产状况要在媒体上向社会公开;四要建立群众监督制度,如果官员申报不实,公民可以举报,有关方面依法查处。

以上三者——媒体监督、群众监督、收入申报是最重要的预防腐败和反腐败的措施。

其他的预防腐败措施还有:

加强人大监督。不能光靠行政监督自身的监督,过去中国强调的是自己监督自己,但是“上级监督太远,同级监督太软,下级监督太难,组织监督太短,纪委监督太晚”,还是要重视立法机关的监督。人大应当掌管“钱袋子”,财政预算决算、怎么花纳税人的钱都必须由人大决定,而不是官员说了算。为什么中国会出现“跑部钱进”的现象,各级政府都到部里要钱、拉关系,原因是我们的财政资金分散在各个部门里,由行政长官决定怎样开支,这也造成了公款吃喝、公款购买豪华汽车、公款旅游出国等浪费资金的现象。有一次,中央电视台美中市长对话,双方互邀访问,但美国市长说:他们的财政预算没有到中国访问的钱,所以无法去中国。但是中国市长马上答应:你来中国的钱全部由我方支付。这件事说明,中国官员具有对财政资金使用的任意决定权。而发达国家的资金使用要经过各级议会同意,还有一些国家有议会审查官、监察官、行政审查官等,没有他们的同意,行政官员的决策不受法律保护。

中国要强化人大在审查财政预算、支出中的作用,人民代表大会应当名副其实,不能是官员代表大会,如果大多数人大代表是官员的话,当然就无法掌管好人民的钱袋子。人大代表还应当精简化、责任化、专职化、专业化,这样才有能力、有时间审查财政预算决算和支出。

加强司法监督。司法要独立于行政,不受地方领导的干扰。司法相对独立了,司法腐败更没人管怎么办?还是要依靠公民监督、媒体监督。湖南郴州市纪委书记曾锦春敛财8000万,他给私营企业发重点保护单位的牌子,40万一个,不买就“双规”;他让法院一周内判决一个案子,法院没做到,他就把法院院长、两个副院长、一个庭长四个人“双规”了。这是典型的监督部门自身腐败的案例,要靠组织监督、群众监督才能解决。

中国的审计部门也应具有独立性,发达国家的审计部门要么隶属于议会,要么隶属于司法部门,没有隶属于行政部门的。中国的审计机构隶属于政府,审计局很难查处县长、县委书记。所以,中国的审计部门最好隶属于人大。首先体制上要顺,然后去推动人大制度的改革,加强人大的独立监督的作用。

2007年中国开始“异地审判”,这样有利于避免权力网的干扰,是一个进步。

加快政府制度改革。目前,中国“三公”(公款吃喝、公款买车用车、公款旅游出国)、“四公”(三公+公款购房建楼)消费严重,达到上万亿元,政府开支加“三公”“四公”消费占财政收入的40%以上。美国仅占11%,欧洲5%～6%,日本3%不到,中国的比例是日本的十几倍。

据中国青年报报道:贵州一个贫困县一年喝茅台酒要花5000万元,该县一年的财政收入也仅几千万,可茅台酒消费全国第一。广东吴川市教育局一年多吃喝掉611万教育经费。

值得借鉴的是,北欧国家官员的吃喝菜单上网,接受民主监督,一高官因为吃喝多上了一道鹅肝而丢官。

所以,必须做到职务消费规范化,职务消费应当网上公开,接受民众监督。

还有公款购车的问题:云南一个地区动用1.2亿购买豪华轿车,但老百姓十分贫困。许多地方养得起车但发不出工资,没听说穷的养不起车的。原中国银行上海分行行长刘金宝每年的交际费就1亿多,他的车队由10辆奔驰组成。现在,有的地方进行车改更腐败,官员每月增加几千元车费收入,还可再买新轿车,公车照坐。

而在发达国家,对公车控制十分严格,如芬兰全国只有总统等5个人配公车;韩国汉城市政府总共只有4辆公车;意大利一个城市的市长与夫人开公车到800公里外办了一件私事,回来后被判刑6个月;德国前总理施罗德在当总理期间,周末他只能开着自己的破旧的大众牌汽车外出,而保镖却开着豪华的防弹车寸步不离;瑞典等北欧国家连首相在家里也没有保镖、厨师、秘书,周末不得开公车。

还有豪华办公楼的问题:现在全国各地都建豪华办公楼,郑州一个区建了“世界第一区政府”,省级贫困县河北省曲阳县国土局盖了三处办公楼区。而新加坡执政党人民行动党总部却仅有2层小楼,11名工作人员。

中国一些地方还用公款建私宅,如沈阳客运集团前总经理夏任凡动用公款2000万建私人庄园;国家级贫困县准格尔旗政府为旗领导建了9幢别墅;河南濮阳县领导及各局委用公款建豪宅,最大一套房子的建筑面积达600平方米……

不仅“三公”、“四公”腐败,还有庞大机构的腐败,如某县工商局竟然有千名职工,襄樊市一个区的动物检疫站就有320人。现在在一些地方还存在着买官卖官现象。所以,中国的人事制度应当透明化、民主化。

加快经济体制改革。预防腐败还必须继续经济体制改革,改变经济领域中权力市场经济、官僚市场经济的问题。目前,行政垄断造成的租金和利益是最大的腐败。

改变权力市场经济必须反垄断,分拆垄断企业。改变垄断利益部门化、部门利益法制化以及部门立法、利益集团立法、立法扩权、立法侵权、立法违宪的状况。

还必须减少政府管制,严格执行《行政许可法》,制定《行政许可法》实施细则。规范集中采购、招标投标制度。目前中国只有10%的政府采购进行了招投标。而且,为了规范招投标,我国必须建立独立的监控小组。

加强法治建设。中国要修改刑法,与国际接轨。联合国反腐败公约定义腐败为“不正当好处”,所以,贿赂不仅为财物,应为“好处”,免费的宴请、服务、公款吃喝等都应算作腐败。

美国农业部长因为接受价值64美元、100美元、510美元的门票、飞机票而下台;俄亥俄州长塔夫脱因为5800美元而被起诉,腐败金额中包括高尔夫、曲棍球门票和免费的宴会。

刑法还应加大对渎职、单位犯罪、行贿的处罚力度。对于不明来源财产,按照国际惯例,应认定为受贿金额。目前一些贪官的不明来源财产是认定的受贿金额的5～10倍。中国应当学习发达国家实行腐败推定原则,对官员、公职人员、富翁、公司等强势阶层都实行有罪推定。

中国还要改变犯罪成本低的问题。上市企业杭萧钢构通过发布虚假消息,违规获利76亿,董事长获利28亿,可罚款只有20万元。违法成本低,守法成本高。

而发达国家对违法的处罚极其严厉。美国一家三口开着通用公司的汽车出了车祸,女儿受伤,通用公司因为无视设计缺陷可能给消费者造成的危害,被美国加洲法院裁定属于道德问题,惩罚性赔偿43亿美元。世界五大会计事务所之首的安达信公司,因为做假账主动赔偿20亿美元还不够,最终被美国司法部逼迫破产。

预防腐败还要改良中国人的文化生活。中国文化中很多是人治文化、人情文化、官本位文化、特权文化、贪渎文化、谋略文化、无规则文化,不少人们热衷于走捷径、走后门、拉关系、玩手腕、请客送礼,腐败“生活化”了,成了生活方式。由于竞争激烈,人们守规则往往成本高,不守规则成本低。光靠道德纯洁运动是无法改变腐败生活化的状况的,如果没有民主法治,道德运动只能强化一些人的做秀作假心态,反而会加速整个社会的道德滑坡。

中国反腐败的力度和成果已为人民所瞩目。我们预防腐败的机制建设和民主监督还有很长路要走,但媒体监督、群众监督、财政监督可以一步步进行。中国应当制定廉政指标体系,包括:行贿受贿指标、经济违规违法指标、职务消费指标、预算与监督指标、举报与处理指标、集中采购指标、招标投标指标、不正之风指标、政务公开度、收入公开度、群众满意度等,而各“指标”、“度”又由被查处的案件数量、涉及人数、涉及金额、群众打分等决定。廉政指标体系应当既体现“治标”又体现“治本”,既重视组织、制度的作用,又重视作风、民意的重要性,既反映收钱收物的“硬腐败”,又反映接受好处、服务、拉关系、走后门、“三公消费”、“四公消费”的“软腐败”。建议国家把廉政指标体系作为干部政绩考核的主要内容。

(作者单位:北京理工大学)