海岸带自然资源开发与保护及其国际经验借鉴

晏维龙 袁平红

[内容提要]

海岸带丰富的自然资源是海岸带产业发展的重要基础。如何处理好海岸带自然资源开 发、利用与保护之间的关系,是各个临海国家和地区海岸带经济发展中面临的难题。本文从 海岸带自然资源的公共性出发,从海岸带资源的可持续性开发、管制方式、法律法规执行力 度、科研投入等四个方面,对美国、欧盟等国家和地区海岸带资源开发与保护经验进行介绍 ,并简要论述国际经验对我国海岸带自然资源开发和保护的启示。

[关键词] 海岸带 公共财产 公地悲剧 可持续发展

中图分类号:F205 文献标识码:A 文章编号:1007-1369(2009)6-0117-06

ひ言

海岸带是全球经济最活跃的地方。以美国沿海地区为例,根据美国《国家环境卫星、数据和 信息服务报告》,在不到美国1/5的土地上,有超过半数的美国人在此居住,而且临海 县人口以每天3600人的速度增加。海岸带和海水提供了超过280万个工作岗位, 每年创造540亿美元的商品和服务,每年为1800万美国人提供旅游服务。商业捕鱼 产业每年为国民经济提 供超过280亿美元的收入,每年大约180万美国人从事娱乐捕鱼活动。水上货轮每年为超过1300万居民提供就业机会,1340万的乘客搭乘 轮渡,500万乘客乘船游览,每年为美国创造超过7400亿美元的国民生产总值。我 国海岸带经济也呈现出与美国类似的特征,成为我国人口 最密集、经济最发达的区域。以我国11个沿海省份和直辖市的53个沿海城市为例,根据《20 08中国海洋统计年鉴》数据,2006年年末53个沿海城市总人口达2.35亿人,占我国总人口 的17.8%。2007年沿海城市的地区生产总值合计为159972.2亿元,占国内生产总 值的64.11%。 丰富的海岸带资源和就业机会及发展前景吸引来越来越多的人口,近十年间海岸带人口增长 速度已经超过了内陆人口的增长速度。[1]22海岸价值高昂但空间有限,海岸带资 源(比如 土地)的使用面临着多方压力,经常处于冲突状态中。因此,没有什么地方比海岸带所承受 的来自气候、人口以及经济趋势所带来的环境压力更大(Martha,2006)。

海岸带自然资源的公共性

随着海岸带人口密度的加大、经济活动的加强,海岸带自然资源(比如公共海滩和海洋鱼类 资源)的公共财产特征越发突出。

最早对公共财产进行研究的是亚里士多德。在亚里士多德看来,凡是属于最多数人的公共事 物常常是最少受人照顾的事物,人们关怀着自己的所有,而忽视公共的事物;对于公共的一 切,他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。[2]48因此,对任何当事 人来说 ,使用公共财产是没有界限和框框的。任何人都无权排斥其他人使用它,大家都可为使用这 一财产而自由地竞争。[3]589Scott Gordon (1954)以公海捕鱼为例,重点关注具 有公共 财产性质的海洋自然资源的利用,做出了著名的“everybody's property is nobody's pro perty"的论断。Scott Gordon (1954)认为,公共牧场、公海捕鱼甚至海上石油开采都存在 类似的问题。对于庄园放牧者来说,公共草场留下的那片草对于他来说没有多大意义,说不 定明天别人家的牛就会吃了它;对于开采者来说,由于存在他人的非法开采,地下石油对于 开采者几乎没有什么价值;对于渔民来说,如果他们今天放弃捕捞海洋里的鱼,就不能保证 这些鱼明天还在等他。[4]124-142G.Hardin(1968)则以公共牧场的过度放牧、 向大自 然的过度排放导致的污染等为例,提出了公共财产面临的“公地悲剧”说。[5]124 3-1248对 于公共海滩、海洋鱼类等具有公共财产特征的自然资源,“如果没有人对这项公共财产的价 值(租金)具有排他性的所有权,那么人们竞相使用这项公共财产将导致这样的结果:每一 个竞相使用者所可以获取的,只不过是在使用这一公共财产时需要付出的他自己的资源的替 代物。换言之,在竞争性使用的情况下,由于没有一个人有特别的优势,这样,不具有排他 性的权利所有者所获得的‘奖酬,将会被其他资源的成本所消耗或吸收,而这一成本是必 须要付给它的得主的”(约翰•伊特韦尔等,1996)。因此,在海岸带经济发展过程中,正 视公共海滩和海洋鱼类等海岸带自然资源的公共性,正确处理好海岸带自然资源开发利 用与保护的矛盾,避免“公地悲剧”的发生,是所有临海国家和地区必须高度重视的问题。

海岸带自然资源开发与保护的国际经验

1.以可持续发展为原则指导海岸带资源的开发利用

可持续发展指的是这样一种发展过程,它既考虑到当代人福利的增加,特别强调社会最贫穷 群体福利的增加,同时又要避免给子孙后代带来无法弥补的成本。以色列、欧盟、美国等国 家和地区在海岸带发展中均以此为原则,指导海岸带自然资源的开发与利用。

2004年以色列通过了《海岸带环境保护法》,首次将可持续性写进该国的法律。可持续性主 要体现在:保护海岸带环境、海岸带自然和文化资产,将它们视作独一无二的价值进行修复 和保护,尽量阻止和减少对这些资源可能造成的任何破坏;从公众的利益和娱乐以及当代和 后代人的利益出发,对海岸带环境和海岸带的沙滩进行保护;制定实现海岸带可持续管理与 发展的海岸带环境规则和限制条款。

在欧盟,海岸带的可持续发展意味着以可持续的生态、经济和社会文化发展作为海岸带管理 目标。可持续发展原则体现在“按照自然程序”开发和利用海岸带资源。“按照自然程序” 最早见于欧盟议会委员会的交流 (CEC,2000),它是指自然过程和沿海系统的动态性处于连 续状态,偶尔也会处于紧急状态。从长远来看,按照自然规律而不是违背自然规律办事,并 且遵守自然过程施加的限制(即承载力),能让欧盟的活动具有环境可持续发展能力,获得 更多的经济利润。2002年欧盟将”按照自然程序“作为海岸带一体化管理的八大原则之一列 入《欧盟构建国家海岸带一体化管理战略》中。“按照自然程序”不仅意味着要实现“环境 友好型的海岸带保护”(Zimmermann,2005),同时意味着对海岸带的保护是出自对海岸带 生态系统的保护,而不是对产权或者娱乐设施的保护(Cooper & McKenna, 2008)。

在美国,可持续发展就是尽量尊重自然规律,让海滩等自然资源处于适当保护状态。美国佛 罗里达州2006年9月发布的《佛罗里达的海岸带和海洋的未来——经济和环境领导力的蓝图 》中 明确表示,州政府应该让离岸石油开采远离佛罗里达经济价值高昂的海滩,结束过度捕捞, 保护海洋和海岸带的生态系统。因此,不主张对海岸带自然资源进行过多的开发,比如建设 人造海滩和海堤。这些人造工程降低了风景的美感(Williams,2003),人造海滩没有自然海 滩所拥有的多样化的生态系统(Speybroek等,2006)。与岩石天然形成的海岸相比,海堤 并没有起到对生态系统的保护作用(Moreira等,2006)。更重要的是,对海岸进行工程化很 昂贵,不仅仅体现在资本消耗上,而且从开始的设计阶段,到可以预见的和积累到后代身上 的后续维护阶段,成本都非常高昂(Cooper 和 McKenna,2008)。因此,在美国的某些州 ,比如北卡罗来纳州和缅因州,为了能让海岸带发挥自然功能,禁止筑造海堤。

2.通过配额、许可证等方式,对海岸带资源的开发实行进入管制

海岸带有丰富的鱼类等自然资源。以墨西哥海湾为例,这里有597种鱼(Vidal等,2004)。 1992—2001年间美国捕鱼船每年创造大约7.44亿美元的价值(Adams 等,2004)。在墨 西哥,45%的捕捉到的虾、90%的牡蛎,以及50%的国内鱼的供应都来自墨西哥湾(Yanez-Ara ncibia

等,2004)。从墨西哥湾获得的商业捕鱼量占整个墨西哥全国总捕捉量的将近26%(Sanchez -Gil等,2004)和美国总捕捉量的20%(估计每年价值超过10亿美元)。在巴西海岸,由大 约500万渔民组成(Berkes,2001)的个体渔民占海洋捕捞者的绝大部分。小规模海洋捕捞的 海鱼占该国食用的鱼类总量的40%(FAO,1998)。Begossi(1992,2006)、Nehrer和 Begos si(2000)、Kant de lima和 Pereira(1997)的研究表明,大多数个体捕捞者抱怨,鱼的存量 资源正急剧下降。以菲律宾的潘吉尔湾为例,这里鱼类资源和海产品曾特别丰富,近些年来 物种呈急剧下降趋势。1983年,该海湾经识别的有鳍鱼、甲壳类、软体动物有86科的201个 物种(Adan,2000),1991年该物种数量已经下降到145种,到1996年则只有121 种。Jablonski 和 Silva(1996)认为,就绝大部分而言,个体捕鱼者的捕鱼量仍在可承受的 范围内,他们的存在对于当地资源的合理利用具有必要性。鱼类存量资源的下降, 主要是由于大型捕捞舰队参与捕捞所引起的。

为了保证鱼类资源的合理开发利用,美国于1996年出台了《麦立逊-史蒂芬渔业法案》。该 法案主要是限制每艘船的捕鱼量,对个人捕鱼配额进行限制。船主的配额作为捕鱼量的特权 ,可供船主使用或出售。对于为建造或重建捕鱼船、渔业设施和水产设施发生的成本,美国 国家和海洋气象局(NOAA)的渔业融资项目提供长期融资。对于为增加捕获量进行船只融资 或再融资等可能导致过度投资的融资项目,NOAA则进行严格管制。在瑞典,根据该国的《渔 业法令》,每个瑞典公民和居住在瑞典的外国人都有权在瑞典的公共水域捕鱼,在私人水域 捕鱼的权利属于产权所有者。尽管每个公民都拥有用可移动的渔具在私人水域垂钓的权利, 但是海岸线200米朝外的水域内的牡蛎则禁止捕捉。

在对海洋捕鱼活动进行严格管制的同时,为了满足人们对鱼类资源的需求,临海国家和地区 纷纷开展海水养殖。以对虾为例,基于对虾养殖将有助于解决因为捕捞量下降影响世界食品 的国内供应、创造更多的外汇、扩大贫困的沿海社区的就业机会并提高该地区的收入水平的 考虑,跨国公司、政府和国际发展机构正致力于在亚洲、拉丁美洲和非洲的热带、海岸带扩 大产业化的虾养殖规模(Susan C.Stonich & Conner Bailey,2000)。海水养殖丰富世界海 洋 产品市场的同时,也带来了严重的水污染等问题,因此海水养殖业受到严格管制。在瑞典, 在海岸带进行河蚌养殖需要政府许可。根据相关法律和途径,养殖户必须获得在特定水域进 行养殖的许可证,以及加工设施和办公机构的土地许可证,方可进行河蚌养殖(Harald Ste rner,2005)。河蚌养殖许可证获得程序分为两个部分。首先,根据《渔业法令》和《环境 法规》,养殖户必须向该县管理委员会提交在该自治区的特定地点进行养殖的许可证申请。 其次,养殖户必须拥有或购买他所使用的养殖水域和河蚌养殖设施的产权许可证。

3.严格的法律法规执行力度,有效保护了海岸带的自然资源

完善的法律法规是海岸带自然资源利用与保护的基础。从1970年开始,NOAA就致力于推动美 国政府对海岸带自然资源开发与保护的立法和政策制定,加强对海洋资源的环境监管,具体 包括《麦立逊-史蒂芬渔业保育管理法案》、《海洋哺乳动物保护法案》、《濒危物种法案 》、《海岸带管理法案》以及《国家环境政策法案》等。在相对完善的法律政策出台的同时 ,临海国家高度重视对海岸带资源保护的法律执行力度。

在以色列,《海岸环境保护法》对海岸带环境的损害进行详细规定,具体包括:损害现有的 生态系统;损害海滩岩、自然洞穴和悬崖、沙丘和河流的入海口;损害或改变陆海交界处; 损害海岸带沙子和海水的自然流动和运动;损害或者使生物或动物物种的栖息地以及动物和 植物在海岸带环境的繁殖能力处于危险状态;对于位于海岸带环境内的遗产和古生物旧址 造成的损害。《海岸环境保护法》明确要求,除了《规划和建设法》使用的特定的许可步骤 外,对于海岸带环境的任何行为,只有在当他们对海岸带环境造成的损害实现最小化的情况 下 ,主管当局才能颁发许可证。对于违反《海岸带环境法》者,将有可能面临高达8.5万美元 的罚款和长达6个月的监禁。2005年8月14日,以色列海法裁判法院( The Haifa Magistrat e Court)通过确认规划建设委员会尚未允许在内陆120米内建设燃料站,对在内陆120米内 建设燃料站的企业进行了宣判,禁止该企业在此进行建设,以保护海岸线300米内的自然环 境。以色列的凯撒里亚海岸因考古遗址、罗马港口和美丽的海滩成为世界著名的旅游景点。 曾有一个饭店老板和其他合伙人一起在凯撒里亚海岸违法建造了许多房子。以色列海法法院 认为,海岸带是独一无二的国家财产,应为全国人民所享有,因此法律有义务将海岸作为自 然资源加以保护。以色列海法法院裁定他们违反了《海岸带环境法》,要求他们依法拆除违 规建筑,并缴纳相应的罚款。

4.通过科研资助、民间参与等方式,拓展海岸带资源合理开发利用空间

海岸带拥有丰富的以风能等能量为代表的动力资源。太阳照射能连续不断地产生180万亿千 瓦的能量。25亿千瓦由风形成的波浪所产生的机械能恰恰分布在全世界海岸线上,另外22亿 千瓦的潮汐能集中于浅海区。海岸带的浅水区内由各种各样机械能产生的总流量大约为55亿 千瓦(Douglas L.Inman 和Scott A.Jenkins,2003)。要充分利用海岸带的风能、潮汐 能等能量资源,必须具备高端的科学技术。

资源匮乏的日本非常重视海岸带资源的开发利用和海洋技术的发展,提出了“海洋立国”的 口号,并定期对推进“海洋立国”的先进科研工作者进行表彰。美国也通过多种措施鼓励海 岸带自然资源开发的科研工作,主要工作由NOAA承担。NOAA推出的科研资助计划主要有:① “美国海洋水产业倡议”(National Marine Aquaculture Initiative,NMAI)。1998年, NOAA渔业处发起“美国海洋水产业倡议”,设立竞争性补助项目,为水产业政策和规制 、离岸水产业、再循环水产业系统、贝类养殖、替代性的水产业饲料和新品种的研究等项目 提供资金支持。从1999—2008年,NMAI资助过的研究项目研究经费累计约2324万美 元。②“小企业创新研究”(Small Business Innovation Research,SBIR)。NOAA同时实 行“小企业创新研究”计划,对包括水产业在内的科学和工程领域的创新性前沿研究进行资 助,并鼓励这些政府资助的研究成果进行商业化运作。从2002—2009年,SBIR给予水产业的 资助金额累计超过1187.5万美元。③“索顿斯托尔-肯尼迪补助计划”(Salt onst all-Kennedy Grant Program)。从1990年开始,“索顿斯托尔-肯尼迪补助计划”率先通 过给予水产业获 取项目基金的优先权的方式,给水产业发展提供融资支持,其中最主要的是NOAA渔业融资项 目。NOAA渔业融资项目通过直接贷款、延迟纳税的资本建设资金、船只损毁灭等形式为中小 企业提供融资支持,为建设或重建捕鱼船、渔业设施和水产设施发生的成本提供长期融资, 其中水产企业有资格获得用于基本建设和用于弥补某些特定的投资成本的贷款。

英国则是海岸带资源开发中民间力量参与的典型代表。民间力量通过海岸带合作伙伴关系的 建立,参与英国海岸带资源的合理利用。海岸带合作伙伴关系由工作在陆海交互地带的政府 机构、地方当局、私人部门组织和相关利益团体组成。英国的大多数海岸带合作伙伴关系按 照自愿的原则形成,并能获得合作伙伴(主要是地方当局和政府机构)的财政支持。海岸带 合作伙伴关系在致力于自愿行动开展的同时,对法定的决策程序提供相应的支持。为了培养 对海岸带环境和资源的所有权意识和保管意识,他们的大多数工作与地方海岸带社区紧密合 作。合作伙伴关系被广泛认为是克服现代行政机构固有的惰性,解决机构之间牵涉到的跨部 门边界问题,实现更具有责任性和有效性的可持续发展目标中政府、私人部门和社会三者间 共同资源统筹规划等的关键(Audit Commission,1998)。

国际经验对我国海岸带自然资源开发与保护的启示

1.用科学发展观指导海岸带自然资源的开发与保护

在海岸带资源开发利用与保护中,必须坚持科学发展观的指导。根据科学发展观的要求 ,实现海岸带经济发展是海岸带自然资源开发与保护的根本出发点。借鉴发达国家经验,应 积极探索多种产权形式,通过统筹海岸带经济发展中的个人利益和集体利益、局部利益和整 体利益、当前利益和长远利益,充分调动沿海各省份和地区各方面积极性,实现海岸带经济 效益、社会效益和环境效益的和谐发展。具体说来,海岸带资源开发与利用中,应结合动态 规划最优化原理。这个原理最早由美国的R.Bellman提出,其意是指作为整个过程的最优策 略具有这样的性质,即无论过去的状态和决策如何,对前面的决策所形成的状态而言,余下 的诸决策必须构成最优策略(Bellman,1957)。从政策制定的角度看,动态最优是指保持 政策的动态一致性。所谓政策动态一致性,是指一种政策不仅在制定时应是最优的,而且在 制定之后的执行当中也应该是最优的(张维迎,2004)。通俗地说,就是对海岸带自然资源 的开发和保护过程中,应该在既不让当代人留遗憾,又不让后代子孙来埋怨两者中间取得平 衡。

2.加强对海岸带自然资源开发的管制

海岸带自然资源对于高度依赖自然资源的海洋产业具有至关重要的意义。以海洋渔业为例, 海洋渔业主要有海洋捕捞和海水养殖,其中海洋捕捞产业的发展主要依靠海洋鱼类存量资源 的合理开发利用。《2008年中国海洋统计年鉴》数据显示,2005—2007年我国海洋水产品产 量中海洋捕捞产量呈逐年下降趋势,其中最主要的原因是过度捕捞。过度捕捞导致广东南海 著名的万山渔汛、甲子渔汛、汕尾渔汛、清澜渔汛、昌化渔汛、北部湾渔汛、大亚湾渔汛、 大鹏湾渔汛“八大鱼汛”,现已基本消失。为确保海洋渔业等海洋产业的可持续发展,必须 加强对海洋自然资源的开发管制,其中最重要的是进入管制。对于不可再生的海岸带自然资 源,必须实行严格的市场准入。对于可再生的海岸带自然资源,必须在进入管制的基础上, 同时实行数量管制,以确保在自然资源自身恢复能力承受范围之内进行开发。

借鉴其他国家的经验,在海岸带自然资源开发和保护中,既要加强对海岸带自然资源开发利 用的进入管制,又要加强对海岸带的空间管制。在临海各省的海岸带产业发展规划中,《山 东省海岸带规划》是我国第一个以省为单元、以城乡建设空间管制为主编制的海岸带规划, 它将“资源战略储备与保护”作为规划目标之一,要求“合理安排海岸带空间、土地、岸线 资源的开发时序,对近期不宜开发的资源进行战略储备与保护”。因此,临海省份和地区应 在其他国家的经验和山东省的实践基础上,在我国现有法律框架下,制定适合当地海岸带经 济发展的自然资源开发利用的准入制度,实现海岸带经济、社会和生态环境和谐发展。

3.加强服务于海岸带自然资源开发与保护的教育、科研投入

海岸带资源的开发、利用和保护需要源源不断的科研经费和科研人员的投入。与美国、日本 等发达国家相比,我国海岸带资源的开发利用仍旧处于初步阶段,科研投入力度和海岸带自 然资源的开发利用和保护之间存在较大差距。在合理利用海岸带自然资源现有存量的基础上 ,有必要逐步提高服务于海岸带自然资源开发与保护的教育、科研投入。在现有的海洋科研 机构中,首先应该加强海洋信息服务业的发展。通过对海岸带自然资源的调研,形成海岸带 自然资源的动态数据库,以此指导海岸带自然资源的合理开发利用。其次,通过提升从事科 技活动人员学历构成、增设海洋科研机构科技课题、增加海洋科研经费等方式,加强对海洋 能源开发技术的科研投入力度,突破现有海洋能源开发技术瓶颈,拓展海洋资源利用空间。 通过联合培养以及横向课题等方式,发挥海洋类高等院校和科研机构的基础研究优势,以海 洋类高等院校、临海企业、临海地区政府产学研合作方式,将基础研究成果应用于海岸带资 源开发与保护中。

4.积极发挥公众在海岸带自然资源开发与保护中的作用

海岸带自然资源的开发与保护离不开公众的参与。公众在海岸带自然资源开发与保护中的参 与力度与公众的海岸带资源保护意识密切相关。一般说来,公众的海岸带自然资源保护 意识越强烈,对海岸带自然资源的开发关注力度越大,越有动力去参与海岸带自然资源 的开发与管理。从英国的经验来看,公众主要通过海岸带合作伙伴关系的方式,参与海岸带 资源资源的开发与保护。从理论上来说,借鉴发达国家经验,我国应致力于构建政府、企业 、公众共同参与的海岸带自然资源开发与保护的管理机构。从我国实际发展情况来看,在现 阶段最重要的是培养公众的海岸带自然资源保护意识。公众对海岸带自然资源保护意识的淡 薄,是目前海洋垃圾产生的一个重要原因。《2008年中国海洋环境质量公报》显示,人类海 岸活动和娱乐活动,航运、捕鱼等海上活动是海滩垃圾的主要来源,分别占57%和21%;人类 海岸活动和娱乐活动,其他弃置物是海面漂浮垃圾的主要来源,分别占57%和31%。从构成来 看,海滩垃圾主要为塑料袋、烟头、聚苯乙烯塑料泡沫快餐盒、渔网和玻璃瓶等,其中塑料 类垃圾最多,占66%;聚苯乙烯塑料泡沫类、纸类和织物类垃圾分别占8.5%、7.6%和5.8% 。 海面漂浮垃圾的分类统计结果则表明,塑料类垃圾数量最多,占41%,其次为聚苯乙烯塑料 泡沫类和木制品类垃圾,分别占19%和15%。这些垃圾的存在不仅影响海岸带自然景观,而且 对海岸带生态系统产生破坏性影响。因此,通过新闻报道、公共媒体等的宣传和引导,培养 公众的良好的个人生活习惯,加强他们对海岸带自然资源的保护意识,将有利于从源头上减 少海洋垃圾的数量,降低海洋垃圾对海岸带生态环境产生的影响。

注释:

[1]Heitzmann M C.Don't Forget the Coastal Waters!: Organizat ions for Economic Cooperation and Development.The OECD Observer, 2006:22-23

[2][古希腊]亚里士多德.政治学.吴寿彭译.商务印书馆,1981

[3]约翰•伊特韦尔等.新帕尔格雷夫经济学大辞典(第一卷).经济科学出版社,199 6:589

[4]Gordon S.The Economic Theory of a Common-property Resource: The

Fishery.The Journal of Political Economy,1954 (2): 124-142

[5]Hardin G.The Tragedy of the Commons.Science New Series, Dec.113, 1968,162(3859):1243-1248

(责任编辑:张晓薇)