我国矿业税费政策分析

杨秋媛　侯爱荣　董丽萍

[摘 要] 矿业是我国重要的基础产业,其税费政策关系到整个行业的兴衰,本文通过我国现行矿业税费体系分析矿业税费现状,对矿业税费现存问题进行剖析,提出了进行现行矿业税费制度改革的建议。

[关键词] 矿业税费;矿业税;矿业费

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2009 . 20 . 025

[中图分类号]F212.4[文献标识码]A[文章编号]1673-0194(2009)20-0064-04

一、 引言

矿业是我国重要的基础产业,承载着经济发展的历史重任,关系着国家的能源安全,因此,矿业税费政策对构建和谐社会影响很大。现时有效的矿业税费制度,在保护矿产资源、保护和治理环境、支持矿业发展方面,产生了一定成效,但是,由于历史的局限,其问题和不足日益凸现,负面影响明显。为促进经济、社会和资源环境的可持续、协调发展,理顺资源价格的形成机制,必须科学地认识与分析矿业税费政策,改革和完善现行的矿业税费政策。

矿业税费政策就是矿业公司直接或间接向政府交纳的各种税赋与费用的财政制度的总和,一个国家的矿业产业的竞争能力以及一个国家的矿业投资环境与潜力,都将在一定程度上取决于矿业税收制度的取向。

矿业税费就是对矿业部门的经济活动而收取的税费,矿业税费包括矿业税和矿业费,二者在性质上是有区别的:矿业税是国家依据其社会职能,按照法律规定,强制地、无偿地参与社会产品分配,获取财政收入的一种手段,针对矿山企业的经济活动,由税务机关、财政机关或者海关按照国家规定的各自分管的税收范围,依照税法的规定征收的,收税遵循无偿原则。矿业费是由国家某些行政部门或者事业单位为矿业企业单位提供服务,或授予矿业企业国家资源和资金的使用权而收取的代价,收费遵循有偿原则。

二、我国矿业税费现状及存在的问题

我国现行的矿业税费制度是由矿产资源法、税法及其附属法规、国家资源政策等组成的。矿业税费体系如图1所示。

1. 矿业税

在矿业税收中,有一些税收政策的制定与实施,没有针对矿业的特殊性,而是普遍适用于所有企业的,只是将各个税种的课税对象局限于矿业。在支出环节上,对煤炭企业征收的税收也是融入整体税收中进行统一的预算支出,没有特殊指定使用途径。针对这种情况我们把矿业税划分为通用税与行业税两种来进行分析:

(1)通用税。增值税、所得税、城建税、土地使用税、营业税、教育费附加等一些税种在政策制定和执行中普遍适用于所有企业,在这些税种中增值税对矿业的不适应性是最明显的,我国矿业的增值税率是13%,较一般的行业实行的17%的税率属于低税率了,但是我国现阶段的增值税属于“生产型”增值税,而矿业是基础产业,矿产品属于初级产品,为直接生产矿产品而购进及消耗的原材料及半成品很少或没有,基本建设投资较大,在“生产型”增值税中固定资产的投资是没法产生进项税进行抵扣的,因此只有少量的进项税额可以抵扣,矿业产值的绝大部分都要作为增值部分而缴纳增值税,致使矿业的税负比一般的行业高出许多。山西煤矿增值税平均税负为7%左右,同煤、阳煤集团等大型企业达到了9% 左右[1]。在国外,除极少数国家对矿业征收增值税或类似增值税性质的税收外,一般都是以所得税为主要税种,不征收增值税。现行增值税政策使得矿业企业税负加重,抑制了国有大型煤矿技术改造和设备更新的积极性。

对于矿业企业的所得税主要是应税所得的确定与其他工业企业无差别,不利于矿业的发展,涉及技术创新和环境保护的扶持内容相对较少,对矿业技术创新、延伸产业链、提高环境治理和保护水平的促进作用不足。而在国外普遍允许矿业企业固定资产加速折旧,允许在应税所得中扣除资源耗竭补贴,允许勘查费用在税前摊销等。

(2)行业税。针对矿业企业的行业税种就是资源税,是针对我国境内开发的一切应税资源产品,根据资源存储状况、开采条件、资源优劣以及地理位置等客观存在的差别,通过实施差别税额标准,采取从量定额的办法征收的税种。主要是为了促进合理开发利用资源,调节资源级差收入而开征的。

但在我国的税收体系中资源税只是一个小税种,地位低、功能弱。从政策作用上看:一方面资源税税额低、幅度小,且不能适应价格变化,缺乏动态调节机制,因而对级差收入的调节和对资源的保护都十分不力,开采中的暴利现象频现,国家不允许开采的小而险的煤矿禁而不止,不利于资源的综合利用和提高资源的利用率;另一方面资源税缺乏对矿业生产社会成本的补偿功能,个人占有了社会成本,税收在补偿社会成本上无所作为。并且计税依据也不符合矿业的可持续发展,现行煤炭资源税政策规定:“纳税人开采或生产应税产品销售的,以销售收入为计税依据;自产自用的,以移送数量为计税依据”。由于是以销售收入为税基计算,因此矿业企业争相在短期内使生产达到最大化,追求短期企业效益最大化,而不是社会效益最大化,既不利于矿产资源价格的合理定位,又造成矿产资源的浪费与矿业市场的混乱。

2.矿业费

矿业费主要分为收益性收费与行政性收费两种,行政性收费中勘查登记费、开采登记费等在矿业税费中比例很小,对企业税负水平影响不大;收益性收费中探矿权采矿权价款在出让国家投资勘查形成的矿产地时收取,探矿权采矿权使用费按面积收取,且相关制度已基本规范。因此在收益收费中的资源补偿费是目前应该非常关注的,也是存在很多问题的收费项目。

资源补偿费的征收方法是国际上较普遍采用的,是在从价法的基础上进一步考虑了采矿权人对矿产资源的开发利用效率。我国现行资源补偿费存在的问题主要有:

(1)费率偏低。我国资源补偿费平均费率为 1.18%。而国外与我国资源补偿费性质基本相似的权利金费率一般为销售收入的 2%～8%,且可以适时调整。

(2)费率固定,开采回采率系数固定,客观上造成补偿费的征收与资源储量消耗水平、资源利用率水平脱钩。

这些问题造成了国家的合法收益未能得到有效维护,部分收益以利润的形式、通过企业净收益的分配流入投资者的腰包,抬高了矿业投资的实际收益率,刺激各种投资主体纷纷涌入矿业领域,加剧了矿业市场的无序竞争;为了获得高利润,企业缺乏珍惜资源的压力和动力,造成资源水平浪费,生态环境肆意破坏,导致矿山企业产品的价格和市场利益扭曲,削弱了资源价格对资源市场的调节力度。

综上所述,可以看出我国现行的矿业税费体制有不少地方制约了矿业企业的发展,未充分考虑矿业活动的特点及其作为基础产业的地位,同时,不少做法也有悖于国际惯例。

三、现行矿业税费制度改革的建议

矿业活动的特殊性决定了矿业税费制度与一般经济活动所适用的税制相比,应该既具有共同点,也有不同点,本文对现行税费制度改革的建议如下:

(1)实行消费型增值税,解决煤炭行业投资成本大、可抵扣的进项税额少的问题。允许设备投资与厂房投资的进项税进行抵扣。这将降低企业固定资产投资成本,提高企业投资收益预期,刺激矿业企业技术提升和设备改造,达到提升煤炭企业技术含量和效率的目的。

(2)完善矿业企业所得税政策,强化现有企业所得税功能,争取国家所得税政策倾斜,增加税前扣除,减轻税收负担,实行以产业导向为主的税收优惠政策,鼓励基础产业和资源综合利用产业发展。

(3)拓展资源税功能,改革完善资源税,以实现社会成本补偿、资源保护、级差收入调节的目标:由从量征收改为从价征收并与资源储量消耗挂钩;完善其收入的分配,充分根据资源的禀赋情况设计税率,建立按不同等级分别确定不同的比例税率,调节矿产资源开采企业的级差收入,将级差地租部分收入收归国有,这是保护不同类型、不同条件和禀赋的资源同等开采的一个重要前提。

(4)调整矿产资源补偿费费率,将固定费率调整为级差费率。在确定的费率幅度内,国家可根据资源价格涨落、矿山企业利润水平变化以及资源政策导向等因素,适时调整征收补偿费费率。

四、结束语

制定明确的、清晰的、一致的、稳定的、可预见的矿业税费制度,可以克服现行税费体制的弊端,明确国家的产业导向,降低投资成本,提高投资回报率,保障投资者在煤炭行业的投资收益不低于社会平均利润率,推动煤矿业企业的技术改造和技术创新,促使产品结构的优化升级,实现矿业的全面、协调、可持续发展。

主要参考文献

[1] 宋德晋. 税收政策与山西煤炭可持续发展[M]. 北京:中国市场出版社,2005.

[2] 苏立功. 煤炭经济研究文选[M]. 北京:煤炭工业出版社,2005.

[3] 黄溶冰,齐兴利. 煤炭税费制度改革与和谐社会构建[J]. 财经问题研究,2007(2).