完善乡镇财政管理体制 促进乡镇和谐发展

王奕茜

乡镇财政是我国现行财政体制中最基层的一级财政,是我国财政体系中的基础环节,从建立以来,获得了迅速发展,但是,随着时间的推移,乡镇财政改革相对滞后,潜伏于乡镇特别是一些经济不发达地方财政中的矛盾和问题也逐渐暴露出来,乡镇财政困难加重,制约了乡镇财政职能作用的正常发挥。在全面取消农业税后和农村税费改革之后,乡镇财政收支矛盾异常突出,危机四伏,严重影响着乡镇政权的稳定和乡镇经济的发展,破解乡镇的巨大债务难题已迫在眉睫。

金华市金东区位于浙江省中部偏西,隶属于金华市。金东区成立于2001年2月,是一个年轻的行政区域。其所辖区域为原金华县东郊乡镇,区政府设在多湖街道办事处。2000年12月31日,国务院国函[2000]138号《关于同意浙江省调整金华市部分行政区划的批复》批准,撤销金华县,设立金华市金东区,将原金华县的傅村、孝顺、曹宅、塘雅、澧浦、岭下、江东、赤松、源东和婺城区的仙桥、东孝、多湖12个乡(镇)划为金东区行政区域,面积657平方千米,有1个居委会,510个建制村,人口30万人,区人民政府驻多湖镇;2002年7月31日,根据《浙江省人民政府关于金华市婺城区、金东区部分行政区划调整的批复》(浙政函〔2002〕116号)精神,金东区部分行政区划调整如下:第一,撤销金东区多湖镇、东孝乡建制,设立多湖、东孝街道办事处,两个街道办事处由金东区人民政府直辖。第二,撤销金东区仙桥镇、赤松乡建制,合并设立赤松镇,由金东区人民政府直辖。 行政区划调整后,金东区辖8个镇,1个乡,2个街道办事处。

一、金东区乡镇财政建设现状

金东区是“三农”区,辖2个街道8个镇1个乡,其中孝顺镇和傅村镇财政归属金东经济开发区管理,不单独建立乡镇财政体制,其余9个镇乡(包括街道)实行一级财政管理。2002年农村税费改革以来,一方面乡镇财政的基本收入如农业税收和农村的预算外收费等逐步取消,另一方面农村社会事业发展的资金需求越来越大,乡镇财政的收支矛盾越来越突出。同时,由于经济发展水平的差异,一些经济欠发达的乡镇的财政收入增长乏力,财政运转出现困难。金东区乡镇财政按2006年的可用财力和财政供养人数计算,人均可用财力高的达到16.31万元,低的仅2.34万元,两者之间的差距居然有七倍之多。有四个乡镇连基本的工资保障都存在困难,又怎么有财力去发展农村社会事业呢?

二、存在的问题

(一)乡镇主要领导的财政管理意思缺乏

1.财政管理知识缺乏

目前,金东区大多数乡镇党政领导没有参加过财政管理知识的系统学习或者培训,对财政管理的一些基本概念、基本原则、主要内容和基本方法等不了解、不熟悉,因而也就无法对本乡镇的财政实施有效的管理和监督。

2.理财思路不够清晰

绝大多数的乡镇在理财思路上没有一个明确的指导思想,不知道如何统筹安排使用,因而就形成了两个极端:一是消极应付,所谓“上有政策,下有对策”,上级财政拨多少,下面举用多少,不够就先欠着,没有很好对上级拨款进行统筹及合理分配;二是只管花钱消费,不问收入多少,没钱了就借债,因此累积了巨大的债务。

(二)乡镇党委、人大、政府在财政管理上的职责定位不清晰

党提议,人大作决议,政府抓实施,这是我国党、政府和人大这三者之间的基本职责分工。但是目前,在乡镇财政管理上,大多数乡镇的党、政府和人大三者之间的职责混淆,形成在管理职能上或交叉重叠,或缺乏监督力量。主要表现在以下三个方面:

1.财政工作没有列入乡镇党委的重要议事日程。各乡镇政府基本上对财政工作疏于管理和监督,没有对本乡镇的财政工作规划、年度工作目标及任务、收支预算方案和调整执行情况、财政财务管理基本制度等进行定期研究、听取汇报和组织监督,形成职能上的缺位。

2.各乡镇政府没有充分发挥在财政财务管理上的职能作用。组织本级财政预算执行、加强财政资金管理是乡镇政府的基本职能之一,但是就目前而言,多数乡镇政府并没有充分发挥其职能。一是在组织财政预算执行、加强财政资金管理上的思路不明确;二是没有把财政工作列入乡镇政府的重要工作来抓;三是党委和政府在经费管理职能上的交叉重叠。

3.乡镇人大对财政管理的监督乏力。除了对预决算草案进行审议外,没有对预算执行情况和预算调整情况进行监督。

(三)乡镇财政管理体制不够完善,制约着乡镇财政的发展

我国开始实行“分税制”以后,但是至今省级以下的“分税制”体系采取了不尽合理的基数法。一方面,乡镇的税收收入一层层的向上集中,中央得到了“大头”,是个大赢家,但是相对的,地方收入会相对地减少,并且还要上缴省、市、区三级,经过层层盘剥,乡镇财政收入逐渐地被掏空,最后所剩无几。而财政转移支付,各乡镇又还没有一套明确的财政转移支付的办法,因此也没能很好的落实这一政策。另一方面,财政支出责任却是一层层的向下转移,中央出台的一些增支政策要靠地方自行消化,使地方财政支出压力加大。而落实到具体的事务,乡镇财政承担的往往是一些刚性强、欠账多、支出基数大、无法压缩的支出。这只是总的来说,其实具体的话还涉及到财政预算、财政的投入跟支出等方面。

1.乡镇财政预算越来越显“软化”。上级部门为了本部门利益,在实施某项目时,往往要求地方政府按比例配套财政资金,否则不予安排项目,而配套资金显然不会事先被纳入乡镇年初预算之内的,而这些临时性的但是又是不得不开支的项目,对乡镇财政预算的正常执行带来很大的冲击,也进一步降低了地方人代会批准预算的权威性。

2.社会事业发展资金投入过大。一是失地农民保障、农村公共卫生、教育现代化、新农村建设等政策的出台和实施,造成镇级刚性政治剧增。二是为民办实事的过程中各乡镇配套资金投入过多。兴办“实事”,着眼于农村当前急需解决的问题,深受广大农民欢迎,干部的积极性也很高,但兴办实事的项目工程都需要大量资金的投入,各乡镇为了完成任务,不得不向金融机构、企事业单位甚至个人举债,使得乡镇的财政赤字和不良债务大量增加。。

(四)乡镇的财政财务管理不够规范

在农村税费改革以后,乡镇财政管理体系不完善,财政财务管理不够规范。主要表现在以下几个方面:

1.管理制度不健全。各乡镇对财政预算内资金以及预算外资金的安排和使用的原则、范围、审批权限等没有做出具体的规定。

2.乡镇政府与下属管理处的财务关系没有处理妥当。两者之间的关系处理不当,造成乱收费、乱开支、乱记账等现象普遍存在。

3.多数乡镇的债务负担比较严重。由于一些乡镇只管花钱消费,不问收入多少,没钱了就借债,因此累积了巨大的债务。2008年的负债总共为18706.457万元,2008年的帐外债务为32578.143万元。

4.会计核算中心的核算范围不统一,业务操作不规范。有的乡镇只安排政府机关和学校进“中心”,有的还把政府的直属单位也列入。在业务操作上,除少数乡镇对进入会计核算中心的进行清账外,多数乡镇并未组织清账。

三、完善乡镇财政管理体制

(一)增强乡镇主要领导的财政意识

财政是经济的反映,同时也是促进经济发展的重要杠杆之一。作为一个乡镇的主要领导,如果不了解现行的财政政策,不熟悉财政体制,不善于运用财政的基本理论和方法开展经济工作,就不是一个适应现代经济发展要求的领导。而在农村税费改革以后,面对着如何建设社会主义新农村的重大课题,乡镇领导更应该明确自己的职责。而金东区在进行新一轮的行政区划调整以后,区政府已经按照市一级对区一级的财政体制规定,最大限度的放财于乡镇,模拟一级财政的运行状况,这就对乡镇主要领导在财政管理上提出了更高的要求。因此增强乡镇主要领导的财政意识是十分重要的。

为此,我认为应该加强对乡镇主要领导的财政意识的培训和教育,提高他们对现代化经济社会中财政的地位和作用的认识,还应定期开展相关的财政知识的培训,要组织乡镇领导学习财政政策,可以不定期以座谈会的形式展开。

(二)明确党委、人大、政府在财政管理上的职责定位

在财政财务管理上,乡镇党委主要研究决定财政发展规划、年度财政收支计划和调整方案、基本的财政财务管理制度及重大的财务收支活动,一般不参与具体的财务收支工作。而乡镇人大主要是审议批准年度财政预算、预算调整和决算,监督预算执行和重大的财务收支活动。乡镇政府主要是组织财政预算的实施,管理具体的财务收支工作,资金的调度和经费使用应该由乡长或镇长根据财务制度规定实行“一支笔”审批。同时,党委和人大要对各乡经费的使用进行并加强事前、事中和事后监督,并对较大数额的单笔开支进行政务、财务双向公开。

(三)加强财政收入和支出的管理

除了加强领导的财政意识,接下来就是加强对财政的收入和支出的管理,主要是有以下几点:

1.加强预算管理,强化预算约束。对于乡镇财政预算越来越“软化”的现象,必须建立起有效的监督约束机制。实践证明,必须强化县级财政对乡镇财政的监督。乡镇预算仍然由乡镇财政编制,乡镇人代会审议批准,上级政府部门不予干预,以体现“乡事乡办,乡财乡理”的原则。在乡镇预算经乡镇人大批准后,交付县级财政部门主管,由其对乡镇财政的预算执行进行把关。

2.加强预算外资金的管理,提高乡镇财政的保障水平。目前,大部分乡镇的预算外资金收入规模一般都高于预算内收入规模,而这种“内紧外松”的现象是极不合理的。因此要加强预算外资金的管理,首先要完善管理机制,实行预算内资金和预算外资金的综合预算。年初要对各单位制定出预算外收支计划,与预算内收支计划合并下达,通过预算手段约束预算外资金收支行为,逐步达到健全机制,理顺渠道,规范管理,强化职能的目的。其次,就要抓好其他资金的管理。

3.实行“乡财乡用区管”。以镇乡为独立核算主体,实行“预(决)算共编、账户统设、指标管理、采购统办、票据统管、工资统发”的财政管理方式,依托现代化的信息网络系统和统一的核算管理软件,由区财政对各乡镇财政收支进行直接监督和管理。

4.调整财政政策,促进乡镇的和谐发展。要建立完善的财政管理体制,加强对财政收入和支出的管理,一些相关的财政政策就应作出相应的调整,这样才能使乡镇财政能够合理的使用。主要有以下几个政策的调整:

(1)调整农村社会事业建设的支出责任,从2007年起,原由区和乡镇共同承担的农村社会事业发展资金,除个别项目外,原则上由区财政承担,并实行直接支付。

(2)调整支出基数。调整支出基数,可以调节各乡镇之间的基础财力水平,以确保每个乡镇都能拥有必需的基本财力来发展本乡镇的经济。具体的标准为:困难镇按在职人员5.5万元、离休人员8万元、退休人员4万元核定支出基数,其他乡镇按在职人员5万元、离休人员8万元、退休人员4万元核定支出基数,另对个别原财力水平相对较高的乡镇,适当核定定额补助基数。

(3)调整增收分成比例。根据市区财政体制调整情况和区与乡镇事权变动情况,将原体制增收15%以内上解20%、15%以上上解40%的分成比例调整为如下:一类乡镇,区财政分成70%,乡镇财政留用30%;二类乡镇,区财政分成50%,乡镇财政留用50%;三类乡镇,区财政分成30%,乡镇财政留用70%。

参考文献:(略)