我国行政信息公开制度的现状及完善

王星举

摘 要:目前,我国的行政信息公开制度虽然有了一定的理论和实践基础,但依然存在着理论研究不够深入、制度缺陷多、分散零乱等缺憾,严重影响了该制度功能与效益的发挥。因此,有必要对如何健全和完善我国行政信息公开制度进行探讨,以期对我国行政信息公开制度的理论和实践有所裨益。

关键词:知情权 行政信息公开 行政信息公开制度

中图分类号: D630 文献标识码:A

行政信息公开制度是指各类行政主体根据职权或者行政相对人的请求,在法律规定的范围内将行政信息以法定的形式向相对人和社会予以公开,允许其查阅、摘抄、复制并为其提供救济的各项制度的总称。从历史上看,行政信息公开制度滥觞于瑞典。在第二次世界大战之后,随着民主、民权运动的兴起和行政权力的日益膨胀,为保障公民参政和制约行政权力,行政信息公开制度逐步在世界大多数国家确立。如美国的《信息自由法》(1966年)、《阳光下的政府法》(1976年)和《电子信息自由法》(1996年);澳大利亚的《联邦信息自由法》(1982);日本《信息公开法案》(1999)等。如今,行政信息公开制度已经成为行政法理论的一个重要课题。

一、我国行政信息公开立法的现状

建国以后,我国长期受计划经济的影响,形成了行政管理活动往往随着领导人的看法、注意力的改变转移而改变或转移的活动习惯风气,长期以来对行政信息公开制度的建设关注不足。十一届三中全会以后,随着市场经济体制的逐步建立和完善,公民权利意识的增强,社会对于行政信息需求的急剧增加,国家对行政信息公开制度给予了高度重视。①全国关于政府信息公开的立法文件如雨后春笋般出现。其中,既有中央一级的立法,又有地方性法规和规章。特别是2007年4月5日国务院《政府信息公开条例》的公布,在我国确立政府信息公开制度过程中具有里程碑意义。

二、我国行政信息公开制度实践中的不足

《中华人民共和国政府信息公开条例》的颁布实施,大大推动了我国行政信息公开制度的发展和完善。但与发达国家相比较,从实践角度来考察,我国目前的行政信息公开制度体系仍然存在很多不足:

(一)我国行政信息公开制度缺乏系统的法律保护。

知情权(the right to know),又称为“知的权利”,最早是由美国新闻编辑肯特•库泊提出来的,其基本含义是公民有权知道他应该知道的事情,国家应最大限度地确认和保障公民知悉、获取信息,尤其是政府信息的权利。作为行政信息公开理论基础的知情权,在我国宪法中并没有得到直接支持。在我国《宪法》第二条和第二十七条虽然规定了我国人民当家做主的地位和国家机关及其工作人员必须接受人民监督,但是并没有直接确立知情权的宪法地位。而且我国至今还没有一部统一的政府信息公开法,对各种行政信息公开规定缺乏统一的管理和规范,有关行政信息公开的内容散见少数单行法律之中,如 “行政处罚法”、“行政许可法”等。目前,我国虽颁布了《政府信息公开条例》,但由于是国务院制定并颁布实施的,因此从严格法理学角度来看,它仅仅只能是一种行政法规,从法律的层级来说还比较低,而且约束行政部门及其下级机关。

(二)我国行政信息公开立法以政府主导为主,缺乏外部力量监督。

改革开放以来,为了反腐倡廉,透明行政,国家领导层对行政信息公开制度高度重视。早在1989年,就在政府工作报告中提出了办事公开制度。全国人大十届三次会议上,温总理在政府工作报告中提出:“健全社会公示、社会听证等制度,让人民群众更广泛地参与公共事务管理。大力推进政务公开,加强电子政务建设,增强政府共组透明度,提高政府公信力。”以此为契机,我国各级政府陆续出台了一些有关行政信息公开的行政法规和规章制度。综上所述,我们不难发现,我国的行政信息公开立法都是在政府的推动下实现,政府是行政信息公开立法的主体,而行政信息公开制度立法本意在于规制政府部门,使其依法行政,这就导致自己做自己的法官现象的出现。同时,在立法的过程中,由于是政府主导的立法,政府对行政信息公开的原则、范围、内容和方式等可能会更多从有利于自己行政的角度出发,对公民信息的获取做了诸多限制性规定,从而也就实现不了行政信息公开立法的目的,使行政信息公开流于形式。再加上,新闻媒体、非政府组织、公民等主体的在立法中的参与度过低,导致我国行政信息公开立法的外部监督存在很大缺憾。

(三)我国行政信息公开立法本身存在漏洞,缺乏可操作性。

首先,我国行政信息公开的内容主要局限于行政法规、行政规章、土地管理、行政处罚等几个方面,内容十分有限,对实行垂直领导的部门的信息公开,往往由于体制问题,而成为行政信息公开的 “死角”;其次,公开的方式比较单一和传统,不能适应现代信息社会的信息公开要求;再者,我国行政信息公开立法的程序规定不多,使公民行使信息获取权利时往往无章可循,缺乏可操作性。

三、完善我国行政信息公开立法的思考

(一)确立“公民知情权”的宪法地位。

知情权是现代公民的一项基本人权,具有不可剥夺性,是现代民主社会的基石。我国是人民民主专政的社会主义国家,人民是国家的主人,知情权也理所当然应得到我国宪法的确认和维护。但由于我国两千年的封建专制统治,公民权利意识的单薄,我国宪法中对知情权并未做出直接明确的规定,导致政府对行政信息公开的重要性认识不足,立法落后。为此,必须把公民的知情权作为一项重要的权利确认到宪法的基本权利之中,这是我国建立民主政府的核心,也是构建我国行政信息公开制度的基础和前提。

(二)加强行政信息公开意义的宣传,提高行政公务人员的公开行政、阳光行政的理念。

行政信息公开是人民群众参与国家政治生活,从事经济建设和发展文化事业,管理社会事务的有效民主形式,是实现人民当家做主的重要手段,同时也为我们有效监督政府,防止工作人员徇私舞弊、滥用职权,提供了强大的法律武器和制度保障。同时,行政公务人员作为行政信息公开的实施着,必须提高阳光行政的理念,破除官本位、官僚主义和文牍主义的影响,自觉接受人民和其他机关的监督,真正做到立法为公,执政为民。

(三)采用中央集中立法模式,建立统一的行政信息公立法。

地方先行立法模式、分散式立法模式和中央集中式立法模式是当今世界各国关于行政信息公开立法的采用较多的三种模式。中央集中立法模式,是由国家的最高立法机关统一制定效力及于全国的信息公开法律对政府信息公开制度统一做出规定的立法模式。这种模式以美国为代表,在世界上影响最广。由于这种模式制定的法律,效力比较层次高,而且能够注意不同位阶的法律的衔接,这样就有可能协调有关法律法规的冲突,从而为具有巨大宪政价值且易遭受消极抵制的信息公开提供系统的法律保障。针对目前我国有关行政信息公开的立法现状,建议采取这样的立法模式,构建统一的信息公开立法。

(四)借鉴国外先进经验,提高立法技术,弥补法律漏洞。

相较于西方发达国家,由于我国行政信息公开立法起步较晚,对行政信息公开理论研究也很不完善,因此,结合我国的实际情况,吸收国外先进的立法经验,进行科学的法律移植,是提高我国的行政信息公开立法的科学性的重要途径。例如国外的信息公开法,除了确定信息公开原则之外,还具体地规定了政府信息公开的具体做法,包括政府公布会议的时间、地点、主题,政府信息公开的诉讼管辖、争议的救济等,这些细致的规定组成了一套完整的、操作性强的法律体系,这些都可以为我们所借鉴和学习。同时,针对我国信息公开内容有限,客体狭窄,信息公开技术落后,我们也必须及时采取有效措施,予以适当扩大,同时推动电子政务的发展,适应信息时代的信息公开要求,满足人民对信息的获取权利。

(作者: 河南师范大学新联学院本科生)

参考文献:

[1]杨健顺、杨立宪.论我国政务公开的理念和课题.政务公开理论与实践.2000,(10).

[2]吴蜀红.政府信息公开立法探析—以我国“信息公开第一案”为视角. 科技情报开发与经济,2005,(11) .

[3]王光辉.中美信息公开制度比较评析.中州学刊,2005,(06) .

[4]付立宏,赵亮. 论我国政府信息公开制度. 图书馆学研究, 2006,(10).