当代大学生多元化维权机制的构建

陈如栋

摘 要:当前,我国高等教育规模目前在世界上居于前列,已经进入高等教育大众化阶段,也进入了快速发展的阶段。然而近年来,大学生在校内外权益受到损害而得不到及时“救济”的现象不断显现,大学生的维权行为引起了教育界及社会的广泛关注,大学生权益维护凸现出了多元化的趋势。本文在高校学生维权的制度建设、组织架构、方式方法、过程管理及运行保障等方面进行系统构建探索与实践,旨在构建大学生多元化维权机制,使大学生在接受教育过程中当其权利受到不应有的侵害时,能够通过有效的途径维护自己的正当权益。

关键词:大学生 多元化 维权 机制

中图分类号:C93文献标识码:A

随着我国改革开放不断深入和市场经济快速发展,多元化思想在高校得到迅速传播,大学生法律意识不断增强。近年来,学生因住宿问题,纪律处分问题,学位、学历授予问题,学籍管理问题及其它有关问题与校方发生矛盾和纠纷,并向校方主张权益、甚至付诸法律“讨说法”与校方对簿公堂的事情屡屡发生。与此同时,大学生在校内外权益受到损害而得不到及时“救济”的案例通过媒体不断显现,大学生的维权行为引起了教育界及社会的广泛关注。我们不能否认,在高等教育改革不断深化的新形势下,大学生与社会的联系更为密切,观念也在不断地更新,其维权意识与需求也在不断地增强。这种新情况无疑给高校学生管理体制的改革提出了新的要求。

一、高校多元化学生维权机制的内涵和特征分析

(一) 高校多元化学生维权机制的内涵。

现代社会是一个法理社会,彰显理性化的生存和生活方式的法治已成为人类社会走向现代文明的一个历史选择。高校学生工作管理的法制化既是培养高素质人才的需要,亦是高校学生工作走向现代文明的一个显著标志。

与过去以国家为办学主体、投资渠道单一的封闭型办学模式不同,在新时期,高校学生维权机制是指高等学校在管理和运行中,针对学生在校内外的各种权益维护所形成的一系列体制与制度,其客观效果与影响汇合后所形成的功能或作用。新时期高校学生维权机制,其内涵主要有:(1)针对目前高校管理的新特点所形成的大学生维权的机构、方式、程序、运行保障、瑕疵救济等维权体制。(2)与新时期大学生维权体制所配套的完善的规范、约束、保障制度。(3)新时期大学生权益维护的体制和制度相互作用并动态调整的过程。

(二)高校多元化学生维权机制的特征分析。

在高等教育发展的不同时期,大学生权益维护机制的特点不同,大学生权益受侵害的方式与表现形式也不同。 就目前来看,大学生维权机制呈多元化特征,概括起来主要有:

1、 大学生权益维护的主体呈现出多元化的特征。

按照传统观点,大学生权益,就是指大学生在接受高等教育的过程中应享有的权利。但笔者认为,随着我国经济体制改革的不断深入,高等教育改革的不断推进,大学生不再仅仅是单纯的受教育者和被管理者,同时也是一名消费者,一名具备完全民事行为能力的社会公民。当代大学生的这种“双重身份”使当前我国高校学生权益维护的主体具有了多元化的特点。并且,由于社会经济、文化发展的不平衡,目前我国高等学校的学生存在着学生生源、家庭、专业、个性特点、社会接触面等多种多样的差异,这些差异也不可回避地造成了学生权益维护的多元化。

2、大学生权益维护的内容具有多元化的特征。

其一,大学生权益意识逐渐加强。高等教育改革以前,高校是一种“保姆”式的教育方式,包括近乎免费的学习、每个月适当的生活补贴、按照国家计划的毕业分配等。传统的“ 保姆”式的教育方式为学生安排好了一切,传统的师生关系也让学生对老师有一种家长的感觉,学生自然很少关心自身权益。如今,我国高等教育的发展由“精英教育”转向“大众化教育”,原有单一的教学组织管理模式和学生教育管理机制已远远不能适应高校发展的新趋势和学生日益增长的多层次和个性化发展的需求。当代的大学生,通过多种多样的新闻媒体、互联网、比以往大学生相对扩大的人际关系等,进一步开阔了自己的信息渠道,进一步深入地参与和了解社会,对社会具有强烈的认知渴望,表现出学生的自我意识不断增强,发展意识日渐迫切。 这样也就直接导致了当代大学生权益维护的数量越来越多,内容越来越多样化。

其二,高等教育改革全面深化的新形势下,高等教育的领域和手段逐步扩大,学生与社会的联系更为密切,学生的观念不断更新,大学生在社会化的高校后勤管理和服务中,以及参加社会实践或就业过程中所遭遇的侵权问题越来越多。与传统高等教育相比,应用型人才培养的高等教育目标和大众化教育的发展趋势也使得高校与社会的“接触面”越来越广。但在这种形势下,我们的高校学生工作管理层依法治校观念仍然参差不齐,不少高校学生工作的价值导向仍是以如何有效规范和维护正常的学校教学秩序为主,而对于如何以人为本、维护学生的合法权益重视不够。 在高校学生管理中学生合法权益被“不合理”侵害的现象仍然很严重,且不断有新问题出现。

3、大学生权益维护的表现形式具有多元化的趋势。

随着高校的扩招,学生数量大幅增加,学校抓思想、保稳定的压力越加沉重,学工办和保卫处的工作人员对此颇有感受,高校后勤社会化服务部门更有深刻体会,于是,大学生权益维护的类型和范围多元化便越加明显。

总之,当前大学生权益维护机制多元化特征越来越明显,多元化学生自主维权机制是在目前新形势下,使学生维权主体、维权组织、维权内容、维权方式多元化,并相互作用的过程和方式。

二、当前高校学生维权机制的现状及成因

(一)当前高校学生维权机制的现状。

面对大学生维权意识日益增强,大学生权益维护出现多元化特点的现实, 高校学生管理工作中忽视学生权利、甚至侵害学生合法权益等法律问题仍然较为突出,当前高校学生维权机制普遍存在缺失或单一的现状。主要表现在以下几个方面:

1、在高校学生管理实践中,大多数高校在探索高校学生维权方式,但存在单一性、分散性,缺乏统一有效的机制。

许多高校在重视和探索大学生权益维护的机制和方法,但大都局限于处分听证、教育仲裁,设立高校法律咨询室、开展学生维权知识讲座、普及维权知识等,但其功能仅仅定位于为学生提供一个或几个方面的咨询,解决一部分问题,或者仅仅作为缓解校内矛盾的工具,没有形成科学规范的大学生权益维护机制,缺乏有效的运行保障和监督,在现实工作中往往发挥不了明显的作用。

2、目前高校学生维权现状表现不一,一些高校学生自主维权的作用普遍得不到重视,甚至有弱化现象。

有人认为,高校开展维权工作应该只是形式上满足学生维权的愿望,不应该把学生维权作为高校管理的主要内容;还有人认为,高校开展学生维权工作,无疑是“搬起石头砸自己的脚”,可能会导致大学生维权意识的高涨,给高校学生管理带来不利影响。 这种思想在一些传统高校的管理工作者中存在不在少数。于是在这些高校中,学生合法权益受到损害的情况不断发生,而与此同时,学生的维权意识得不到支持和培养,更谈不上学生维权机制的有效构建了。

3、 高校学生维权存在真空,同时缺乏沟通和信息反馈机制。

根据《中华人民共和国教育法》第29条的规定,学校及其他教育机构应当遵守法律、法规并维护受教育者的合法权益。但学校与学生的法律关系比较模糊,关于高校与学生的法律关系是行政管理关系,还是民事合同关系,学校对学生的管理行为是一种内部行政管理行为,还是外部行政管理行为,目前我国理论界、法学界还没有一个明确的共识,从司法实践来看也不明确。各地法院按照自己对该行为的理解,对于侵犯学生权益的案件有的受理并作出判决,有的却以“不属于人民法院受案范围”为由驳回。如在刘燕文诉北京大学和田永诉北京科技大学的案件中,法院认为学校对学生的管理行为是外部行政行为,而在6名学生诉湖南外语外贸学院的案件中,法院认为学校对学生的管理行为是内部行政行为。 因此,高校学生权益受到高校管理损害的时候,如何“救济”与解决,就存在了维权的真空地带,没有统一的、清晰的法律关系,就不可能形成完善的科学的高校学生维权机制。

同时,高校与学生之间缺乏畅通的信息沟通渠道,学生需要维权时,并不清楚该找学校的哪个职能部门,或者不敢接触学校的管理部门。而高校收集学生意见和思想动态的渠道比较单一,信息比较滞后,很多时候,管理者得到的情况反映可能与实际不一样,出现了管理者不了解被管理者,被管理者不理解管理者的尴尬。

在高校后勤社会化改革过程中,学生与后勤服务公司之间也暴露出了许多权益问题,虽然学校和后勤集团是合作的关系,但学生会认为自己在学校里权益受到损害或没有得到保障,学校在学生的思想政治教育和管理上就形成了一个真空地带。如果没有一个正常的、通畅的渠道去化解这些问题,学生很容易与学校形成对立情绪,不利于和谐校园的建设。

以上现状无疑造成了大学生权益维护机制发展的不平衡,也使得日益高涨的大学生权益维护的需求与高校学生权益维护工作落后于社会发展的矛盾不断加深,学生状告母校或学生权益受到侵害而无从救济的情况时有发生,这种情况令许多专家、学者担忧。

(二)造成当前高校学生维权机制缺失现状的原因。

1、缺乏统一的法律法规、文件规范。

我国已经制定了一系列规范高校行为的法律法规,如《中华人民共和国教育法》、《高等教育法》、《教师法》、《中华人民共和国学位条例》、《普通高等学校学生管理规定》等。这些法律法规在明确高等学校的法律地位,调整学校与政府的社会关系以及建立和维护高校体制与管理秩序等方面发挥着积极的作用。而近几年,国家开始进一步加强和修订高等教育法律法规,2005年3月教育部颁布的新的《普通高等学校学生管理规定》,较为详细地规定了学生申诉的工作流程与路径,如规定:“学校成立学生申诉处理委员会,受理学生对退学处理或违规、违纪处分的申诉”,“学生申诉处理委员会对学生提出的申诉进行复查,并在接到书面申诉之日起15个工作日内,作出复查结论并告知申诉人”,“学生如对复查决定有异议,在接到学校复查决定书之日起15个工作日内,可向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉”,“省级教育行政部门在接到学生书面申诉之日起30个工作日内,对申诉人的问题给予处理并答复”。 这些规则的出台不仅体现了创新性、规范性,而且也体现了民主化、法制化的现代学生管理总体趋势。2003年7月,教育部下发的《关于加强依法治校工作的若干意见》指出,要求高校深化教育体制改革、加快推进教育法制建设。推进依法治校,严格依法办事。这些法律法规为高校学生维权工作提供了法律上的依据,也为大学生维权提供了静态和动态的保障。但是,我国目前还没有一部法律法规甚至行政文件对大学生权益维护的机制有较为系统的规定或引导,高校学生权益维护的做法和措施都只是高校内部管理体制改革或创新的一种探索和尝试,存在大学生维权体制的无序性、偶然性和随意性。而我们说,依法治校,建立合理、有效的大学生权益维护机制,是一项系统工程,需要统一的规范,加之多元化的管理,不是仅仅某一高校或高校的某一部门所等单独完成的。

2、高校自主管理导致了高校重视程度存在差异。

我国《高等教育法》第十一条规定:“高等学校应当面向社会,依法自主办学,实行民主管理。”这个规定明确了我国高校充分享有自主管理权,高校的自主管理权既包括对教师教学活动的管理,也包括对学生的管理。但高校自主管理权的发展也导致了各高校管理者管理观念、管理水平、管理手段等方面的存在差异,对大学生权益维护的重视程度不尽相同。

大学生自身特点,决定了大学的管理方式必须遵循不同于中学管理的方式,应在依法治校的前提下充分调动大学生的自主性,给大学生更多的发展空间,以激发大学生自身的潜力,使大学生达到最佳的成长状态。因此,大学生的自主管理,既符合大学生的心理特点,也符合社会发展对人才的客观要求,需要高校学生管理工作必须在管理方式与方法上与这些要求相适应,创造学生自主管理的平台和空间,建立和完善多元化的学生自主维权机制,以提升高校学生管理工作的水平,则显得必要和紧迫。

三、高校学生多元化维权机制的系统构建

那么,如何在高校设立完善的多元化学生权益维护机构,充分考虑多元化因素,从而,建立有效的权益维护机制,并加以规范管理和有效保障呢?结合笔者所在高校的学生权益维护现状及实际,笔者认为,应当设立全面、有效的多元化维权机构,明确这些机构的职责并相互协调,再辅之以规范的运行制度,给予政策、人员、场地、经费的保障,最后,给予结果确认及瑕疵救济渠道,使高校学生多元化维权机制能够合理、高效地运行,为新时期高校大学生权益维护提供完整、有效的平台。

(一) 高校学生多元化维权机构的设置。

1、 构建和完善学生多元化维权体系。

(1)机构设置和组织架构。根据本文前面所述的当前大学生权益维护的主体、内容、形式多元化的特点,结合我国高等教育发展的现状,笔者在充分调研学生需求和思想动态的基础上,笔者认为高校学生权益维护体系应该由三部分组成,一是高校管理层面的权益维护体系,二是学生自治组织或社团的权益维护体系,三是学生维权机构与高校管理层在学生权益维护方面的有效畅通沟通渠道体系。

首先,高校管理层面的权益维护应该设立校长办公会议指导下的法律顾问室,学校学生权益维护领导小组(可以是学生处或学生事务与发展中心)。其次,在学生层面设立学生权益维护中心,下设法律援助中心、矛盾纠纷调解委员会、消费者权益保护委员会、申诉及听证委员会,舆情信息中心、维权中心办公室等组织和部门。两个层面的维权体系应该是逐级管理与监督的关系,校学生权益维护领导小组对学生权益维护中心进行指导和规范,学生权益维护中心对下设组织和部门进行管理和协调,并在充分自治的基础上对校学生权益维护领导小组负责。其具体组织架构如图所示。

(2)职责定位。高校学生权益维护中心应该定位于以专业学生代表为主体,以法律咨询和援助,矛盾纠纷调解,学校政策、学生管理措施审查,舆情信息沟通为主要工作职责的专业性学生自主服务机构。其工作职责分别是:

学生权益维护中心:总体负责对下属各部门工作的监督、管理、考核、协调,定期向校学生权益维护领导小组汇报工作。

法律援助中心:负责法律知识和校规校纪的宣传,培养学生的法制意识;接受法律咨询、为学生提供各类法律援助;负责对其他部门的法律知识和技能培训。

矛盾纠纷调解委员会:受理学校与学生、学生与后勤服务企业、学生与学生间的各种矛盾纠纷的调解;学生处分前调解。

消费者权益保护委员会:与当地政府工商部门建立密切联系,受理学生在校内外遇到的各种消费纠纷,代理学生消费权益维护。

申诉及听证委员会:对受处分学生如何形势申诉权、申诉时效、申诉举证等问题进行咨询解答和指导;对学校收费、规章制度修订、重大决策、学生处分等事项进行听证,在广泛听取学生意见和建议的基础上作为学生代表参与决策。

舆情信息中心:负责收集学生思想动态、受理投诉、定期向学生处汇报学生舆情信息,下达学校决策、文件等。

维权中心办公室:负责学生权益维护的申请受理,维权工作的分配,协调各部门之间的关系,负责档案整理及保存。

(3)运行程序。维权的程序对于维护高校学生合法权益的实现起着举足轻重的作用,也是提高维权效率和效果的重要保证。笔者认为,合理、高效的学生权益维护程序必须建立在以下三个方面:一是要有集中的固定的办公地点、场所,有条件的院校可以安排专用的“阳光大厅”式学生权益维护中心,成为对学生服务的形象窗口。固定、集中的办公场所有利于扩大高校学生权益维护中心在学生中的知名度,有利于提高维权工作的效率。二是要有固定的工作时间,由于学生的主要任务是学习,我们开展任何活动都首先要考虑到不影响学生的正常学业,因此,学生权益维护中心工作可以结合学生的这一特点,安排学生轮流值班,完善材料交接程序,定期集中交流。三是要建立有序、高效的运行程序。笔者经过在高校组织模拟实验的实践,认为以下基本处理流程较为合理:

首先,由维权中心办公室负责受理所有的咨询、求助申请,同时接受学生、舆情中心提供的案源,进行登记,造册。

其次,办公室在受理申请后按案件性质、类型、复杂程度分配给相应处理部门,规定期限,并作好备案工作。

各部门受理案件后具体操作,并接受办公室过程监督,处理后在规定的期限内整理成卷宗材料上交办公室存档。办公室定期进行反馈,并进行回访。

学生对处理结果不满意或申请校内行政复议时,办公室应发回重做或提交权益维护领导小组讨论。

(二) 高校学生多元化维权机构的运行管理制度和规范。

为了使多元化学生权益维护机构能够按照合理、科学的运行流程,切实有序、高效并有效地处理好学生的多元化权益维护需求,就必须要有必要的管理制度和规范,笔者认为,应当综合考虑各方面因素,制订高校学生多元化维权工作内部一系列配套制度和规范。主要有:(1)首问责任制;(2)例会及定期培训制度;(3)校内内行政复议制;(4)规定处理期限及责任追究制、激励及惩罚制度、反馈和回访制度,工作效率及工作作风纠察制度、考核制度等。

(三) 高校学生多元化维权机构的运行保障。

当然,学生权益维护中心是学校管理和指导下的学生自治组织,其性质是学生自我教育、自我管理的群众性组织,学生组织运行机制和组织功能不会自动实现,需要学校对其加以指导、监督。最主要的问题是要给予学生组织一定的资源分配权,包括经费使用权、人员使用权、活动决策权等等。高校应在不违背国家法律的前提下制定出符合学校发展的规章制度,特别要在现有规章制度的基础上,或修订、或补充形成有利于学生自治拓展的管理机制。

首先,要提供学校规章制度保障。完善相关规章制度,是学生自治拓展的关键。笔者认为,应就大学生自主维权问题制订相关配套制度,确定大学生权益维护中心的合法地位,认定一些程序如处分前调解、学生处分申诉、重大决策听证等为学校行政处理必经程序等,并要随着新形势和新情况的出现及时修改。

其次,要提供人员保障。学校应该充分利用内部资源,抽调校内法学专家担任顾问,专业法律教师进行直接指导,对于参与的学生,可以坚持一年一次的全校范围公开招考,模拟国家公务员考试选拔人才的程序进行选拔,这同时也为广大同学的就业能力提供了很好的锻炼平台。在选拔出的学生中采取公开选举的方式产生维权中心各部门干部,实行部门干部责任制,这些部门在维权工作有余力时还可以发挥学生社团的其他职能。

再次,要有充足的活动经费、场地。大学生自治不仅要有完善的机构体系,而且要有比较充足的经费。我国现在已经实行市场经济体制,国家对公办高校的投入有限,学生事务管理、学生自治所占的经费更少。要提高学生事务管理的水平,维护学生的合法权益,必须提高相关设施和硬件、软件建设,增加相关的经费。其实,学生权益维护的运行所需求的只是日常的办公开支,其需求数额并不足以影响学校的财政预算。

最后,要有效力确认的保障,以及效果不良的救济制度。无论是校内学生权益维护还是听证、申诉,如果没有效力的官方确认,就会失去任何意义,因此,笔者建议应该将学生权益维护的效力以写入学生管理规定的形式确认其“合法性”,对效果不良或处理权益中出现的瑕疵有上一级干预的救济制度。

四、高校学生维权机制的缺陷以及制度化立法建议

要实现高校学生管理法治化,必须要完善相应的法规制度体系,而完善教育法律体系,表现为“修”和“立” 。目前,我国已经制定了一系列规范高校行为的法律法规,如《中华人民共和国教育法》、《高等教育法》、《教师法》、《中华人民共和国学位条例》、《普通高等学校学生管理规定》等。这些法律法规在明确高等学校的法律地位,调整学校与政府的社会关系以及建立和维护高校体制与管理秩序等方面发挥着积极的作用。但是我国的教育法律体系还不够完备,如高校对学生进行管理的权限、双方的权利与义务以及纠纷的解决方式等内容未作全面规定,另外,有些领域还存在着立法空白。

我国的高等教育事业起步相对较晚,在很长时期,其制度设计都具有浓厚的计划经济色彩,因而有关高等教育的各项法律制度正处在完善过程中。1998年,我国第一部高等教育法正式颁布,相关的配套制度相继出台。这为我国高等教育事业的发展提供了良好的法治平台。 不可否认,这些改革措施和制度修定基本上都具有进步意义。

(一)有关学生管理和学生权益保护的法律法规的缺陷。

1、 涉及学生权益问题的规定不够。虽然2005年9月教育部颁布了《普通高等学校学生管理制度规定》,该规定凸显了“依法治校,以人为本”的办学理念,确定了学生申诉制度等维护学生合法权益的具体规则,这些规则对于明确学生主体地位,拓展学生自治的权限具有重大的意义。但是涉及的面不广,缺乏有针对性的全面的大学生权益维护立法,无法适应多元化的大学生权益维护的需求。

2、有关学生权益问题的相关规定不够具体,可操作性不强。国家有关法律的学生管理和学生权益维护的规定,大都数是原则性条款,使得高校在学生管理中“重实体,轻程序”的现象较为普遍,学校管理过程中侵犯学生权益的问题越来越突出。

3、相关法律规范中对学校内部规则的效力范围规定不够。高校学生权益维护机制的具体操作规则和结果没有法律制度的保障。

(二)制度化立法的建议。

因此,笔者建议,应该结合新时期社会发展实际,充分认识到大学生多元化权益维护的必要性和紧迫性,通过在高校设立大学生维权机构进行试点,并总结经验,及时修改现有法律规定,进一步明确大学生权利和高校维护大学生权益责任,将高校多元化权益维护的设立规范、运行程序、结果效力等进行系统、统一约束和规定,必要时可以制订《高校大学生权益保障管理规定》等专门性法律规范。

综上所述,当今大学生权益维护呈现出了主体、内容、表现形式等多元化的特点,目前我国高校的管理实践也存在着对大学生权益维护的重视程度不够,学生维权机制缺乏的现状,造成这些现状是有深层次原因的,如何建立与完善多元化的大学生权益维护保障机制并加以制度、法规确认和规范是一个需要不断摸索和实践总结的过程,由于涉及到我国高校数量多,地域分布广,管理体制多种多样,这项工作的实施必定范围大、任务重、阻力多,新时期的大学生多元化维权机制的构建、完善,最终在全国范围内普及,依然任重而道远。□

(作者单位:浙江万里学院法学院)

注释:

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李宁顺.高校学生管理法治化与大学生权益保护.航海教育研究,2006(2),73.

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