浅谈公共政策制定中的公民参与

钟育三 曾 志 胡启繁

摘要:公民参与是公共政策制定过程中不可或缺的重要环节,是确保社会价值公平分配的重要途径。目前,我国公民参与公共政策的程度还比较低,一些问题还比较突出。本文通过对公共政策制定中公民参与的发展与现状的分析和研究,在此基础上找出了公共政策制定中的公民参与存在的问题,并为之完善提出积极地建议。

关键词: 公共政策;政策制定;公民参与

中图分类号:D830 文献标志码:A文章编号:1002—2589(2009)31—0015—02

公民参与公共政策制定是顺应社会发展的一种新趋势,是我国目前正在逐步推广的公民参与社会政治生活的有效途径,但我国政策制定中的公民参与现状还存在许多问题。为此,对我国公民参与公共政策制定的必要性、现实困境以及改善途径等方面的分析就显得日益重要,以期进一步推动公民参与的发展,早日实现政府决策的科学化、民主化和法制化。

一、公共政策制定中的公民参与的含义

我国学者对公民参与的涵义一般都采取了比较宽泛和柔性的界定方法。如陶东明、陈明明提出“公民参与主要是指公民依据法律所赋予的权利和手段,采取一定的方式和途径,自觉自愿地介入国家社会政治生活,从而影响政府政治决策的政治行为。”李图强认为,“所谓公民参与,就是为了落实民主政治、追求公共利益及实现公民资格,由公民个人或公民团体从事包括所有公共事务与决定的行动,这些公共事务是以公民本人切身的地方性事务为基础,再逐步扩大到全国性的公共政策,因此,可以由每一个公民时时刻刻的关心与适时的投入来实现。而公民参与的行动必须是建立在合法性的基础上,并且依参与者根据本身所拥有的知识与能力、花费的成本、预期的影响力等,理性地选择最有效的途径与策略。”[1]

笔者认为,公民参与指公民以非国家机关工作人员身份直接参与到关系到他们自己切身利益的政府即行政机关制定公共政策的过程中,通过各种有效途径,充分表达自己的意见,对政府公共决策产生积极而有效的影响的行为,其目的是提高政府在政治、经济、文化等活动中的公共行政能力,帮助并监督政府有效地代表和实现公共利益。

二、公共政策制定中的公民参与的问题

1.公民参与的意识淡薄,组织化程度较低。在我国,由于受经济、文化发展和传统观念等诸多因素的制约,一部分公民虽有较高的参与愿望,但不知作为一个公民在政治生活中有哪些权利和义务,也不知怎样去参与和怎样实现有效参与。虽近年来公众参与已得到越来越多的人接受与支持,但公民参与公共政策制定的主动性和理性化程度不高,相当数量的公民参与缺乏责任感。还有一部分公民意识不到自己是国家的主人,依附权威,主体意识差,造成公民认知水平低下,进而失去了参与的主体资格。

2.公民参与渠道不畅通。我国宪法、法律、法规赋予公民参与的权利,并规定了公民参与公共政策制定的多种渠道,如选举活动、信访途径、参与政党活动、参加政治团体的活动等,但在实际运行过程中有许多问题:一是选举制度不够完善。在这种选举制度下,较高层次的人大代表不直接由人民群众选出,使得通过选举途径参与公共政策制定的效果大打折扣。二是信访制度也很不完善。虽然2005年我国实施了新的《信访条例》,在一定程度上畅通和规范了信访渠道,但仍未彻底建立起政府与公民的有机联系机制。三是我国第三部门不够发达和完善,使得公民缺少了一条参与公共政策的合法、有效的途径。

3.公民参与存在观念误区。一是历史上遗留下来的统治思想导致的官本位观点,这种思想是公民参与政府决策的一大障碍。在这样的观念下,老百姓很难怀着一颗平常心去参与决策。同时,政府、官员也难以平常心态面对下属和百姓的参与、评价和监督,更难以一颗平常心去扮演一个服务者的角色。二是在经济社会转型的背景下,虽然意识到公民对公共政策的参与权利,却对公民参与的能力和效果持怀疑态度,认为普通公民在时间、精力、素质、能力上都远不及专业人士,而片面强调“专家”和“精英”治国,从而导致了公民与政府之间的距离越来越大,加深了公民与政府之间的隔阂。

4.公民本身的素质不高。公民参与政策制定的进一步发展,必然受到公民的文化素质的制约。在我国,由于公民的整体文化素质比较低,影响了公民参与政治的能力。由于受教育程度不同、专业背景的差异等对政府决策的理解难免会出现偏差。一般来说,教育程度高、经济状况好、社会地位高的公民参与意识较强,这部分公民可以称之为参与的强势群体,而与之相对的则是弱势群体,一般都处于社会生活的最低层。为了扩大公民政治参与的范围,提高公民政治参与的热情,需要提高公民的知识文化水平,当然,作为主体的政策制定者本身的素质和技能也需要提高。

5.公民对政府的不信任仍存在,并有加剧趋势。近一段时间,某些地方出现的社会公共危机在一定程度上与地方政府的“诚信危机”有紧密的关联,如厦门PX事件、沪杭磁悬浮项目事件等,或质疑政府环保部门的环评报告,或质疑有关审批程序。这些因素导致政府在政策制定的过程中往往要面对来自公民的不信任和不理解,公民也会在参与的过程中表达自己对政府以及对政策的不满情绪,甚至会采取过激的手段,这必然会降低政府的工作效率,挫伤政府工作人员的积极性,甚至会出现僵局,因此要想建立公民和政府间的双向信任还比较困难。

三、进一步完善公共政策制定中的公民参与的建议

1.拓宽和畅通公民参与渠道。要保障公民参与渠道的畅通,在充分发挥人民代表大会、政治协商会议、居民委员会和村民委员会等相关职能的同时,政策制定者应该多采用一些实际可行、直面公众的公民参与的方法,如在政策组织中加入公民代表、进行深入交流、多听基层意见等。此外,要建立健全大众传播媒介的组织机构,进一步完善参政党、人民团体、法人组织和民间思想库对公共政策制定过程的参与。与此同时,还要积极探索公民参与的新途径,例如,完善体制内的公共政策研究组织,赋予这些研究机构以相对的独立性和灵活性;大力发展体制外或民间的政策研究组织,让其充分参与公共政策议程;发挥社区和第三部门等基层组织在公民参与政策过程中的作用等等。今后,我们应该进一步寻找和创造新的参与渠道,并使目前新的参与方式制度化、法律化。

2.加大公共政策制定的透明度,确保公民在政策制定互动中的知情权。政府在制定公共政策时往往缺少应有的公民参与,公民自然很难对公共政策的制定提出自己的意见,所以在公共利益与个人利益选择的时候往往偏向后者,这势必造成对公共利益的侵害[2] 。为了在制定公共政策时更好的体现公共利益,增强公共政策制定活动的透明度就显得至关重要。首先要扩大政务公开的范围,其次要实现行政程序公开,再次要确保政务公开内容的真实性,最后要保证政务公开在程序上的可操作性。政务公开不能只是一句口号,必须是一项可操作的实践活动,其操作制度必须具体实用且简便可行。

3.规范和培育第三部门,改进和完善第三部门的公共政策参与机制。由于在社会公私领域的独特地位,第三部门能够达到组织机构和个人之间以及社会公民之间利益的整合,在政府和公民间搭起一座沟通的桥梁:一方面向广大公众传导政府政策;另一方面够集合公众的意志,向政府反映民众的诉求,使不同人的要求找到一个合法的表达途径和利益代言人。为此,必须大力规范和培育第三部门,一是要健全第三部门的立法,要逐步制定和完善相互配套、不同层次的第三部门的法律法规,将第三部门的发展纳入制度化、规范化和法治化的轨道;二是政府应加大对第三部门的扶持力度,在资金方面给予一定的支持,同时加强对第三部门的引导,改进管理体制,促进其能力的提高。此外,政府应努力与第三部门建立一种良性的合作伙伴关系,为第三部门参与政策制定创造有利的环境条件。

4.营造参与性政治文化氛围。公民参与公共政策制定是一种政治行为,必然会受到一定社会的政治文化及意识形态的影响。我国传统的政治文化所形成的“官本位”思想极大地压抑了公众参与, 公众认为政策制定是政府的事情,作为百姓只有按章办事的份。但现在人民是国家的主人、社会的主人,参与政策的制定是自己的一项政治权利,也是应尽的义务。应彻底摆脱传统顺从型政治文化的桎梏,转变消极被动的政治心态,建立参与型政治文化。一是继续加大力度推进政治民主化建设,二是强化政府官员的公仆意识,三是加强民众的主人翁意识和参与社会管理的意识。公众的参与首先表现为参与的意愿,应通过民主教育、社会宣传等多种途径强化公众的权利意识。

参考文献:

[1]陈振明.政策科学[M].北京:中国人民大学出版社,1998:318.

[2]宁骚.公共政策学[M].北京:高等教育出版社,2005:198.

On the Citizen Participation of the Public Policy Making

ZHONG Yu－san，ZENG Zhi，HU Qi－fan

（Public Administration Institute of Guangzhou University，guangzhou 510006， China）

Abstract: The citizen participation is the indispensable link in the process of Public Policy Making and the important channel guarantees the equitable distribution of social value. Citizen express their own benefit demand therefore， participate and influence Public Policy Making through their different ways of participation. At present， citizen in China shows relatively low level of participation in public policy which leads to a number of prominent practical problems. This thesis analyzes and studies the development and present situation of citizen participation in public policy making， digs out the problems， and introduces positive proposals in order to perfect the citizen participation in public policy and eventually provide experience and reference for the improvement of citizen participation in public policy making.

Key words: public policy; policy making; citizen participation（责任编辑/ 李璐瑶）