中国公立高校治理中的社会参与

刘承波

［摘 要］ 中国公立高校的治理机制形成于计划经济时期，体现了以政府为主导的特征，较少 社会参与。计划经济体制向市场经济体制转轨，以及近年来高等教育发展与改革面临的新形 势，都要求高等学校治理中必须要有社会参与。为此，政府应转变职能，改变角色定位；吸 收社会力量参与政府决策及管理；大力发展 和完善各种教育中介组织，发挥其在高等教育管理中的中介及协调作用；积极探索社会力量 参与高校决策、管理的新形式，加强高校与企业、行业部门的合作关系；高等学校应建立广 泛的社会监督、信息公开制度，加强社会监督。

［关键词］高校治理；社会参与

ぃ壑型挤掷嗪牛軬647［文献标识码］Ａ［文章编号］1672-0717（２００８）05-0028-05

随着社会主义市场经济体制的确立，高等学校与社会的关系日益密切，高校治理中越来越 需要社会的参与；高等教育近年来的发展与变革，也对高校治理应当具有更高的社会参与度 提出了要求。本文在对现状与问题分析的基础上，对社会如何参与高校治理进行了探讨。

一、中国高校治理的宏观背景

中国公立高校治理机制形成于计划经济时代，行政主导是其主要特征，而较少社会参与。主 要表现为高校不仅在宏观层面上直 接受教育行政机构的领导、管理，而且在学校内部事务以及学校发展与改革方面受到行政力 量的主导。远的如上世纪五十年代初期大规模“院系调整”，近的如上世纪九十年代以来所进行的“院 校 合并”。1950年代初，大学的设立、院系专业的设置、招生分配，甚至教什么、如何教，都 受各级教育行政（科层）机构的直接管理。当时新成立的高等教育部对高等学校教学过 程实施全面控制。上世纪九十年代以来的院校合并，也是在政府主导之下进行的。这项 被称为建国以来的“第二次院系大调整”涉及高校900 多所，有597所高等学校合并组建为2 67 所高等学校；原来国务院有关部门直接管理367所普通高校，改革后只有120所左右，其他大 多数高校实行了省级政府管理、地方与中央共建的体制。90年代中后期以来，国家实施了“ 211工程”、“985工程”等重点建设，推动高水平大学的发展；开展了普通高校教学评估， 实施了 “质量工程"，进一步推动本科教学工作等。在这些工程中，政府的主导性作用也都 直接渗透到学校的学科建设、课程改革和师资建设等教学环节。

应当说，这种以行政主导为显著特征的治理结构，在一定历史条件下对中国高等教育的发展 与改革发挥了重要作用。但是，随着计划经济体制向市场经济体制的转轨，高等学校治理将 越来越需要社会力量的参与，以使办学能更好地了解社会需求，及时掌握市场信息。1992年 十四大明确提出经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制；1995年十四届五中全会 提出实现两个根本性转变，“一是经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制 转变，二是经济增长方式从粗放型向集约型转变"，到2010年中国要建立起比较完善的社会 主义市场经济体制；到2000年底，经过不断的实践探索和理论创新，社会主义市场经济体制 作为中国的基本经济制度，已经初步确立。经济体制的转轨深刻影响到包括教育在内的社会 事 业各个方面。在市场经济条件下，具有培养专门人才、发展科学、服务社会等职能的高等 学校必然与劳动力市场、知识商品市场、科技市场和各产业部门等建立起更密切的联系，产 、学、研受到市场活动的直接调节，需要非常清楚社会的需求，并通过自己的服务得到社会 的广泛支持。在制度层面加强社会对高校事务的参与，能够使高校更好地了解社会和用人单 位的需求。

尤其进入21世纪，在知识经济背景下，大学已渐渐走进经济社会的中心。大学是经济社会发 展的“人才库"、“知识库"和“思想库"，是新型产业的孵化器。高校与社会的结合更加紧 密，经济社会的发展必须要依靠大学力量，大学的发展也需要社会的深度参与。

二、 高等教育发展改革的新形势要求社会参与高校治理

如果说市场经济、知识经济是促使高校治理机制发生变革

的宏观背景，那么近年来高等教育 的发展与改革则是推动这一进程的直接因素。

1．中国高等教育已从精英阶段进入大众化阶段，按照高等教育发展的 一般规律，高校治理中将有更多的社会因素的参与

1999年，中国政府作出大幅度扩大高等教育招生规模的重大决策，2002年毛入学率达到15% ，迈入国际公认的高等教育大众化阶段。经过过去几年的发展，2007年底中国高等教育毛入 学率达23％，高等教育总规模已超过2 700万人，在绝对数上已成为世界高等教育大国。根 据 美国学者马┒•特罗对高等教育发展不同阶段特征的分析，从精英教育到大众化阶段， 不仅 仅是毛入学率数量指标的变化，更意味着高等教育在若干方面所发生的质的变化。其中，高 等学校与社会的关系也将发生根本性的变化。下表中对高等教育社会参与程度进行了简单比 较，可见高等教育从精英到大众、乃至普及阶段，社会参与度是依次增强的。

2．随着近年来政府对高等教育支持力度的加大以及高水平大学建设的推进 ，高等学校承载着更高的社会期望和更多的社会责任，社会也更加关注高等教育发展

近年来，高等教育规模日益扩大，高等教育投资迅速增加。2006年，作为普通高等教育投入 的主渠道，全国普通高校财政预算内拨款1 207亿元，占普通高等教育总投入的41.07%，是1 9 98年财政预算拨款335亿元的3.58倍，年均增长17.4%。政府还加大重点投入力度，集中建设 世界一流大学、高水平大学和一批重点学科，“211工程"建设项目和“985工程"建设项目都 各已累计投入达300亿元左右。正在推进的“高等学校本科教学质量和教学改革工程"，2006 至 2 010年，中央政府也计划投入25亿元 。由于政府投入力度的加大，大学首先必须向公众说明 大量投入的公共经费的使用情况，政府也开始寻求各种途径把高等教育拨款与高校业绩评估 联系起来；其次，高校必须遵循社会法律制度，接受社会的监督审计，而不能独立于社会之 外；第三，应减少或避免重复建设，增强公共资源的有效利用。要做到这些方面，必须要有 社会力量的积极参与。

3．上世纪90年代以来，中国的高等教育管理体制、投资体制、毕业生 就业制度等发生了根本变化，也对社会参与高校治理提出了要求

如中央和省两级管理、以省级管理为主的体制的形成，高等学校被更多地要求为地方发展服 务 ，要以服务求支持，以贡献求发展。社会参与高校治理，能使高校更加了解经济社会发展的 需求，更好地为国家和地方建设服务。再如，经费来源多样化也是近年来高教领域发生的重 要变革。除政府投入外，来自学生家庭和社会的支持也为高等教育的发展做出了重大贡献。 根据成本分担原则，学费已成为高校收入的重要来源，目前学费已占高校总收入的30%以上 。高等学校也通过服务社会来寻求更多的支持。因此高校办学要更多地面向消费者，面向市 场，面向社会。又如高校毕业生就业问题，随着近年来“市场导向、政府调控、学校推荐、 学生与用人单位双向选择"就业制度的确立，中国高校也要改变长期以来和社会联系比较弱 的状况，在大学制度建设中，要考虑吸收社会力量的参与，以改变自身 “封闭运行" 的现 状，使人才培养更好地满足社会需求。

总之，面对新的环境，高校与社会联系更加紧密，高等教育更多承担社会的责任，社会也更 加关注高等教育的发展。高校治理中必须要有社会力量的参与、介入或干预。

三、高校治理的社会参与

那么，在中国公立高校治理中如何实现社会参与？本文试图从涉及政府、社会与高校关系的 若干方面加以探讨。

1．政府应转变职能，改变角色定位

按照治理理论，公共管理的行动者应由包括政府在内的众多机构和个人组成。政府并不是公 共管理的单一中心，而是众多机构和个人以自己的方式参与公共管理。政府不应天然垄断公 共事务的管理权。事实上，在某些领域，非政府组织和个人甚至比政府拥有更大的优势。政 府在治理中的主要责任不再是直接生产和提供公共物品和服务，而是制定与其他社会单元合 作的规则并执行规则。

这一理论对政府全面控制社会、垄断一切公共事务的管理方式提出了挑战，要求政府下放 权 力，收缩控制范围，将权力充分授予下级、非政府组织乃至企业、个人，呼吁社会团体、公 共机构、私人机构、各种协会、个人积极参与社会公共事务的管理，并且成为公共管理的重 要权威和主体，以形成国家、社会共同管理公共事务和提供公共服务的模式。高校治理属于 公共事务管理范畴，根据上述理论，政府要从细微的、具体的管理工作中退出，教育行政部 门的主要职能在于制定教育法律、法规，从宏观上把握高等教育的方向和质量，为高等教育 的健康发展培养一个适宜的充满活力的环境，当好“掌舵者"的角色。只有政府职能从微观 管理转向宏观调控，才能为社会参与高等教育管理提供“权力空间”。

2．吸收社会力量参与政府决策及管理

一是充分发挥社会各界参与教育决策的作用，听取其对高等教育的建议和意见，使重大决策 经过科学的研究和论证。这是决策科学化民主化的必然要求。回顾1985年《中共中央关于教 育体制改革的决定》和1993年《中国教育改革和发展纲要》等重大战略决策的出台，都经过 了广泛征求社会意见的过程。如《中共中央关于教育体制改革的决定》文件起草过程中，曾 召开多次座谈会和学术研讨会，经过了多次讨论，并征求了中央有关部门、部分省市自治区 负责教育工作的同志、部分高校的院校长、教育专家、许多民主党派人士及一些美籍华裔学 者的意见，决策过程科学，取得了很好的成效。邓小平指出“教育体制改革的决定草案是个 好 文件"。1986年，为适应教育事业发展与改革的需要，经国务院批准，成立了国家教育发展 研 究中心这一教育宏观决策咨询研究机构，其中还下设了由国内知名专家学者组成的专家咨询 委 员会，建立了定期举行专家学者咨询活动的机制。这一机制为近年来的教育决策发挥了积极 作用，做出了积极贡献。随着高等教育与社会关系的日益密切，教育决策更离不开社会的参 与，要有社会各界人士参与决策过程。决策不仅要听取教育界学者专家的建议，也应征求教 育界以外人士的意见，要通过多种渠道了解和听取社会各界对高等教育的建议和意见，并将 这些建议转化到政策的制定中。决策咨询与政策研究机构也应不断完善业已建立起来的 决策咨询机制，尝试吸收教育界以外专家学者参与决策咨询。

二是在政府管理层面，尝试在高等教育行政机关设立委员会，吸收社会力量直接参与管理， 如邀请企业家、社会学者和个人等社会各界人士担任委员，委员会的意见和建议可以作为政 府行政的重要参考。美国公立高等教育的管理或可为我们提供借鉴。美国公立高等教育是由 州政府通 过州高等教育协调委员会（或管理委员会）来进行协调和管理的(尽管各州情况不一)，各委 员会成员有许多是社会各界人士。以得克萨斯州高等教育协调委员会为例，该委员会是根据 1965 年州议会立法而设立的“本州公立高等教育最高管理机构”。委员会董事会由来自州内各地 的18名成员组成，每位成员由州长任命，任期6年。主席与副主席亦由州长任命。成员们 不得在教育机构任职，亦不可在社区学院的董事会兼职。这一吸收更多社会其他人 士参与委员会的做法对我们有所启示。

3．大力发展和完善各种教育中介组织，发挥其在高等教育管理中的中 介及协调作用

从国外经验看，教育中介性组织在高等教育管理中发挥着多种作用：协调高等院校与政府的 关系，实现政府管理和高等教育自治的有机结合；确立高等院校基本入学资格，促成高等教 育与 中等教育的衔接；规范高等院校及其专业设置基准，维护高等教育质量，整合高等教育系统 ；维护教师的权益，促进教师专业化；研讨高等教育问题，捍卫高等学校的自治权；开展调 查研究，为教育决策和改革提供咨询和建议等。美国高等学校的教育质量和学术标准就是由 社会中介机构来进行评估的。在美国有多 个这类机构，除了新英格兰、西部、西北部、南部、中部和中北部六个地区的评估机构外， 全国还有70多个全国性的教育和专业协会等评估组织，包括各种基金会、学术团体等。这些 机构制定高等学校本科和研究生的课程标准，确定评价高等学校课程的手段。通过评价 和不断的检查，定期公布达到标准的学校，以保证高等学校的教学质量。联邦政府和州政府 依靠这些评估机构的评估结果，确定给哪些学校资助和投资，并将评估结果上网公布，供学 生和家长查询。新闻媒体也组织对大学进行排行，政府不干预这些事情，让家长和学生选择 参考公布的结果。始于1983年的《美国新闻与世界报道》（U．S．News ＆ World Report） 对全美大学的排名，具有广泛的影响力，对教育决策与拨款发挥了重要作用，并影响着学生 的择校行为和社会资金的流向，更对高校的发展起到了积极的促进作用。正是由于这些社会 评估对高等学校的声誉、财政收入、学生生源都有直接的影响，因此受到社会和学校的普遍 重视，客观上成为一种对高等教育调节的重要手段。

中国的教育中介性组织显然发展得还很不够。1994年国务院关于《中国教育改革和发展纲要 》实施意见就已经明确指出，“要建立健全社会中介组织，包括教育决策咨询研究机构、高 等学校设置和学位评议与咨询机构、教育评估机构、教育考试机构、资格证书机构等…… ”。目前这些机构许多源自上世纪九十年代的政府机构改革，其性质还有待明晰，运作也有 待规范。而一些民间力量对教育管理的参与目前还得不到政府的认可，如近年来在中国兴起 的大学排行，其应有的作用还没有发挥出来。因此，根据中国国情，一方面要厘清现有的组 织 机构的性质，明确其定位，另一方面也要制定相应的法律、法规和政策等，鼓励和规范具有 民间性质的社会中介组织的发展。

4．积极探索社会力量参与高校决策、管理的新形式，加强高校与企业 、行业部门的合作关系

中国高校实行的是党委领导下的校长负责制。为加强高校与社会的联系，也应探讨在此基础 上，如何吸收社会力量参与高校的决策和管理。国外高校由社会人士参与的董事会或理事会 制度 为我们提供了借鉴。此制度有助于高校走出基本封闭的运行状态，对社会的需求及时做出反 应；也有助于加强社会对高校的监督，有效地避免高校内部利益群体对高校事务的控制，使 高校更好地履行好自己的社会┰鹑巍＊

近年来，许多高校为促进产学研合作，加强与企业社会的联系，拓展发展空间，在制度层面 已 进行了一些有益的尝试，开始成立具有中国特色的董事会或理事会制度。如华北电力大学理 事会，有包括国家电网公司、南方电网公司、华能集团等在内的多家理事单位；北京交通大 学董事会有包括北京铁路局、铁通集团、北方集团、南车集团等在内的61家董事会成员；江 南大学董事会的董事单位包括海尔集团、中国信托投资公司、茅台酒厂、青岛啤酒等全国百 余家知名企业等。这些董事会或理事会制度在高校发展中所发挥的作用不尽相同，但不外 乎以下方面：其一，加强高校与董事单位的合作，使高校依托行业，寻求到更多的社会支持 。这些大学在历史上多为原行业部委高校，和相关的行业关系密切，上世纪九十年代管理体 制改革后，经划转，其服务面向有所调整，与产业间联系必然受到削弱。通过董事会或理事 会 制度可以继续保持高校与产业间的“联盟"关系，实现双赢。其二，董事会或理事会对大学 的 办学方向、发展规划、学科建设、科学研究、科技开发以及产业发展等进行咨询、审议、监 督、指导或参与学校发展规划的实施。同时通过科研合作协议或培训协议等，董事会或理事 会单位也可获得学校新的科研成果和技术，进行在职人员培训及录用毕业生等。

当然，在当前阶段，董事会或理事会的作用或职能还不能与国外大学的董事会制度相比，在 很 大程度上是为了联络高校与企业的关系、感情。因此，还应积极探索高校与企业、行业部门 合作的其他机制。一些职业院校走在了实践的前列，其做法值得借鉴。如湖州职业技术学院 在“湖州市产学合作联席会议”的基础上，组建了由学院、骨干企业、行业协会、以及相关 企事业单位参与的区域性职教集团，整合科技、劳动、工业、商贸旅游等行业部门的优势， 以专业群为纽带，通过政府、市场、学校、企业多方位、多层次的合作，形成多种产 学研合作的机制。在这一合作机制或平台下，学校与社会、企业等实际是融为一体的， 社会的参与是题中应有之义。通过这种深度的合作，既有助于推动学校的长足发展，也有 助于更好地为区域经济和社会发展服务。

5．高等学校建立广泛的社会监督、信息公开制度，加强社会监督

应当看到，在新的形势下，高等学校管理中也暴露出一些突出的问题。例如一些高校的财务 管理制度很不完善，经济案件时有发生，高校资产财务方面风险加大，债务负担沉重。再如 招生工作，虽然近年来实施“阳光工程"，但一些违规现象仍时有发生，损害了高校在公众 面 前的形象。要杜绝这些现象，除了应当加强学校自律和政府对高校的审计监管外，还必须建 立更为广泛的社会监督、信息公开制度。因为单靠学校的自我约束和政府的监控，是远远不 够的。学校自己约束自己，现存的许多问题反映出其在制度建设方面存在的不足；政府监控 几百所公立本科院校，其能力也未必能及。只有加强社会力量的监督，弥补单纯的行政主管 部门监督所存在的不足，才能使监督更为充分有效，从而保证监督结果的客观性和公信力。在许多国家，大学接受社会监督、披露相关信息是一项成熟的制度。在中国大学建立这样的 制度，需要有个渐进的过程，如可以尝试吸收学生家长代表和社会监督员（可由企事业单位 、行业部门、政府、政协、人大、新闻单位等推荐）对学校实行监督，甚至进一步向联系更 为紧密的校外咨询委员会（其职能可以和目前一些高校已经存在的董事会、理事会等结合） 方向发展。社会监督员被授予检查权、批评权和建议权，可以对学校工作提出批评意见及建 议 。学校与社会监督员定期举行座谈，沟通情况，听取意见。还可以通过建立高校信息披露机 制，由代表社会公众利益的公共媒体或专职社会中介机构对高校进行第三方监督。通过社会 力量对高校的监督，一方面能使高校了解更多、更广泛的来自于社会的需求，不断改进自己 的工作，使办学更好地反映社会要求；另一方面也对高校起到积极的宣传作用，有助于沟通 高校与社会的关系，取得社会的理解支持，提升学校的社会声誉。

(责任编辑 李震声)

The Social Involvement in TEIs' GovernanceおLIU Cheng-boぃ∟ational Center for Educational Development Research，Beijing 100816,China）Abstract: China's public higher education institutions were created in the perio d of planned economy with the characteristics of government was the main role an d little society involvement. With the planned economy switching to market econo my, and the development and reform of higher education, however, the TEIs' gover nance needs social involvement. The paper explores how the society participatesin the TEIs' governance. Most importantly, the government should change its func tion and role-orientation, assimilate society to participate in the management a nd decision-making of government, develop all kinds of educational intermediaryorganizations and make them play the role of intermediation and coordination inTEIs' governance. We should find out new ways for the society to participate inthe TEIs' decision-making and governance, strengthen the relations between TEIsand enterprises and industries, establish extensive supervising and informationopening mechanism in TEIs and strengthen society supervising.

Key words:TEIs' governance; social involvement