浅谈文物管理权的归属问题

刘彩玲

【摘 要】 国家的一切文物必须由文物行政主管部门进行管理。各级政府在发展、利用文物的同时，应严格按照《文物保护法》的有关规定，遵循国家统一的文物基本方针和原则，对文物进行合理、有效的保护。不可因一时的利益驱动，而颠倒了文物管理与旅游发展的主次关系，以破坏文物为代价去换取旅游经济的短暂发展。

【关键词】 文物；旅游；归属权；管理权オ

一、文物的概念及内涵

“文物”，作为历史文化遗存的专称，是新中国成立以后才统一使用并载之于法典的。1978年版《辞海》对“文物”所作的释义是：“遗存在社会上和埋藏在地下的历史文化遗物”。在我国《文物保护法》第二条的规定中，对“文物”的内涵规定得很明确，即：具有历史、艺术、科学价值的古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻；与重大历史事件、革命运动和著名人物有关的，具有重要纪念意义、教育意义和史料价值的建筑物、遗址、纪念物；历史上各时代珍贵的艺术品；重要的革命文献资料及具有历史、艺术、科学价值的手稿，古旧图书资料等；反映历史上各时代、各民族社会制度、社会生产、社会生活的代表性实物。此外，具有科学价值的古脊椎动物化石和古人类化石同文物一样受国家的保护［1］。[JP]

二、文物管理与文物管理权

所谓“文物管理”，是指国家通过法律、行政、经济、教育和科学技术等手段，协调、处理和文物保护与国家各部门、各社会团体以及人民群众的关系，并通过全面规划、综合治理，制止和防止人为的与自然力对文物的破坏和损害，达到保护文物的目的［2］。

1982年全国人大就通过了《中华人民共和国文物保护法》，使文物保护管理工作走上了有法可依、稳步发展的轨道。《文物保护法》第三条明确规定：“国家文化行政管理部门主管全国文物工作。”《文物保护法实施细则》第三条则进一步阐述：“《文物保护法》第三条规定的主管全国文物工作的国家文化行政管理部门，是指国家文物局。国家文物局对全国的文物保护工作依法实施管理、监督和指导。地方各级人民政府保护本行政区域内的文物，各级文物行政管理部门管理本行政区内的文物工作。”

三、文物管理权划分不清所引发的问题

1、管理权限分裂，不利于文物保护

我们常说的文物管理权仅局限行政手段，目前所面臨的归属权分裂、经营权转让也是指行政管理而言。文物的管理还包括法律、法规的强制措施及经济手段、教育手段、技术手段等。文物行政管理机构是代表各级人民政府主管本行政区域内的文物保护管理工作，其职责既要贯彻执行国家关于保护文物的方针、政策、法律法规，又要拟定文物保护管理计划并组织实施，同时还要拟定文物保护长远规划，组织和协调文物研究和文物教育事业，指导下一级文物行政管理机构的工作。而旅游或宗教机构没有上述这种严格的职责范围，也根本没有实施这一系列管理和保护的能力，现在却硬性将文物的管理权分裂，大大削弱了文物管理的权威性，致使文物保护的相关计划、技术手段、宣传研究等无法贯彻执行，直接影响了文物的保护，违反了《文物保护法》的有关规定，因此，国家所有的一切文物应由文物行政主管部门进行管理。

2、安全意识淡薄，文物危险系数高

《文物保护法》规定，对古建筑修缮“必须遵守不改变文物原状的原则”。这里的原状，就是指古建筑发现时的“现状”。文物工作者都非常清楚，文物是无价之宝，具有不可再生性，因此，对待文物要倍加珍惜，必须做到谨小慎微。并想法设法为保护好文物创造最佳环境，尽量做到文物不被自然损坏和人为伤害之地步。而非文物工作者则不然，由于没有充分认识到其行为对文物危害的严重性，或者根本不具备最起码的文物常识，致使许多珍贵的文物受到不可弥补的损失。

3、权利与义务相背，监督指导无效

一些文物保护单位划归旅游或宗教部门管理后，只强调了其经营管理权，并未完全履行义务。文物部门本着“保护为主，抢救第一”的工作方针，欲守望相助，只得行使对文物保护的监督指导权。由于宗教局和旅游局皆不隶属于文物部门，与文物局同为平行的政府机构，因此，文物部门对其监督指导不可能采取法律的强制手段，这样必然会造成法律监督流于形式。

4、文物、旅游性质不同，混为一谈，严重阻碍文物事业的发展

文物保护单位和博物馆藏品不是一般资产，也不是一般意义的经济资源，而是国家特殊的和不可再生的珍贵的自然和文化遗产。因此文物保护单位是以倡导民族文化、塑造民族精神、促进社会主义精神文明建设为宗旨的社会公益事业。旅游是经济产业，旅游公司是以追求高额利润为目的的经济实体，它与公益事业的性质是根本不同的。

文物工作由事物规律去指导，旅游工作由经济规律去指导，二者的性质截然不同，公益事业不能商品化和企业化，在坚持把社会效益放在首位这个原则下，力争取得社会效益与经济效益的最佳结合，决不能主次不分，本末倒置。

由此可知，文物管理权归属问题已成为摆在我们面前不可回避的一道难题。随意变更文物保护单位管理部门是违法的［3］。各级政府把会带来大量经济效益的个别文物景区划归旅游部门管理则必须三思而后行！

四、如何明确文物管理权

1、统筹考虑，兼顾多方利益，处理好普遍性与特殊性的关系

从宏观看，国家有《文物保护法》和《文物保护法实施细则》等法律法规，条款的设定范围比较广，具有普遍约束性和指导性。但是制定地方性文物保护法规如果依样画瓢，必然显得笼统空泛，缺乏针对性，执行起来效果也必然较差［4］。如明确文物保护范围这样的具体问题，泛泛地谈“社会文化”就不如将其具体化，增强诸如：古树、名木、教堂、寺院、古塔、壁画、石刻、砖刻、木刻及附属物等内容，易于群众接受。具体文物所在的地方政府应该在坚持国家《文物保护法》和《文物保护法实施细则》等国家法律法规的前提下，制定出一套当地的文物保护法律法规以及管理措施，便于当地文物工作者更好的工作。

2、建立国家保护为主并动员全社会保护文物的新机制

文物重点地区和市、县应成立文物管理委员会，负责协调各有关部门的关系，讨论决定本行政区域内文物保护、利用和管理工作的重大问题。国家级和重要省级文物保护单位要成立专门保管机构或有专门看管，其它文物保护单位和暂未公布为保护单位的文物点，由当地人民政府建立群众保护组织或配置保护员进行保护。各级文物保护单位，未经依法批准，不得移交非文物部门管理。

3、正确处理文物保护与发展旅游业的关系

旅游的发展，对文物保护有一定的负作用。但我们决不能因此而将文物保护与发展旅游截然对立起来。应该坚持“在保护好的前提下，合理地利用文物为旅游服务，边用边保，采取各种政策和措施，尽量消除对文物保护的负面影响，使文物事业与旅游事业的结合达到和谐、完美的境界”。

综上所述，国家的一切文物必须由文物行政主管部门进行管理，也就是说由国家文物局和地方各级文物行政管理部门行使对文物的管理权。我们在发展、利用文物的同时，应严格按照《文物保护法》的有关规定，遵循国家统一的文物基本方针和原则，对文物进行合理、有效的保护。不可因一时利益驱动，而颠倒了文物管理与旅游发展的主次关系，以破坏文物为代价去换取旅游经济的短暂发展。只有坚持文物管理权不动摇，才能使我国文物最大限度地保持原状，并延续至后代子孙，从而代代相传，永放异彩。

【参考文献】

［1］ 李志伟：《略论文物个人所有权》，《社会科学家1998增刊》，P58．

［2］ 谢辰生：《文物》，《中国大百科全书•文物 博物馆》，第1页，中国大百科全书出版社，1995．

［3］ [JP3]卢新宁：《“三孔”事件发人深思》，《中国文物报》2001．2．21．5．[JP]

［4］ 陈述芬：《制定地方文物保护法规的几点思考》，《唐山师专学报》第20卷第3期，1998．5．