我国大部门体制改革的理论基础研究

任玉琳

摘要：随着社会的发展，政府承担的职责和功能不断增加，机构数量也将不断增多。以致政府部门管理中交叉、重叠、真空领域不断增加，产生了众多矛盾和问题。于是，大部门体制应运而生。大部门结构通过扩大部门职能或者整合相关部门，把本来是部门和部门之间的关系变为部门內部的关系，以此来减少了行政协调成本，提高政府的效能。主要从政府规模的经济学角度来探讨政府的适度规模问题。

关键词：政府机构改革；大部制；政府规模

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大部制概念的界定

按照部门的职能大小和机构的数量多少不同，政府机构设置一般有“小部制”与“大部制”两种类型。小部制的特征是“窄职能、多机构”，部门管辖范围小、机构数量大、专业分工细、职能交叉多。所谓大部制是指将职能相同或相近的部门整合、归并为一个较大的部门，或者使相同相近的职能由一个部门管理为主，以减少机构重叠、职责交叉、多头管理。增强政府履行职能的能力。不管哪种定义，都是要对原来的各个部门进行一定程度的有机整合和重组，转变政府的职能，从而在此基础上组成一个个大部，既不是简单的拼凑，也不是完全抛弃原有的架构重新建立全新的机构。

2政府规模的经济学分析

政府的规模在理论上是个悖论，总使人陷入进退两难的境地。如果合理政府规模的标准以不降低政府的信用，即不破坏政府的公信力为限，那么政府规模过小，不能履行其应当承担的职能，社会的要求和期望得不到满足，就会让公众对政府失去信任，从而使政府的公信力受到破坏。反之，如果政府规模过大，造成公共支出的增长，加重社会负担，也会造成公众对政府的不信任，使政府不能有效地发挥作用，上述两种情况均使政府效率(收益)受损。如果从经济学角度来审视，政府规模的变动必然引起规模收益(行政效率)的变动因为政府也存在着内在经济与不经济。政府内在经济是指导政府在规模扩大时由自身内部所收起的成本降低，收益增加。如原有政府规模过太小，必需的政府职能不能履行或履行不好可视为无效率或低效率，在这种情况下，随着人力资本投入的增加，组织机构的完善，内容分工的合理，这样能够相对降低行政成本，提高行政效率。但是政府规模不是越大越好，在一定的时空条件下，政府最佳收益规模是有一定边界的。如果超过了一定的界限，政府规模过大，政府职能过多，组织机构庞大。人满为患，就会使政府自身成本上升，收益(效率)下降，这就是政府内在不经济，其主要表现在政府规模扩大后，第一，有可能造成内部管理不善，政府行政成本上升；第二，政府内部组织机构增加，使政府内部管理费用增加，从而使成本上升，第三，人员增加，使人际关系变得复杂，协调难度加大。并且可能会产生派系争斗，这些均会导致内耗，降低效率；第四，管理链拉长，管理层级增多，使信息传递反馈的速度和质量受影响，从而影响到政府行政管理的有效性。因此，政府如果置客观实际于不顾，一旦步入规模盲目扩张的误区，其后果必然是政府机构膨胀、政府工作人员增多。因此，只有适度政府规模才是最合理的。

3政府适度规模的探讨

经济学界力图通过实证分析的途径找到适度政府规模的量的规定，罗宾逊认为，发展中国家比较大的政府规模可以通过摆脱对别国的依赖来促进本国的经济增长，克拉维斯、萨莫斯等人在1984年对115个国家20年发展情况的统计调查和定量分析后认为，适当的政府规模在多数发展中国家里起着不可替代的作用，适当的政府规模，既能保证政府在发展过程中权威地位，以处理给纷繁复杂的事务，又能保证政府在经济发展中起到推动、引导作用。适度政府规模在量的规定性上表现为三项指标的有机组合，并根据经济社会发展的要求实现动态平衡。首先要保证政府财政支出占国内生产总值的比重，应该根据经济发展的不同阶段逐步递增，在现代化起步阶段20％左右的规模比较合理。

在对政府适度规模质的规定上，应该是政府规模、政府功能和社会对政府的需求三者的统一。政府规模归根到底是为了社会对政府功能的有效需求。只有构成政府规模的全部物质资源都得到充分有效地利用，政府功能完全得到发挥，才能真正实现政府资源的最优配置和政府规模与政府功能的动态平衡。因此，必须梳理和重构政府职能，最大限度地减少政府的无效规模，把政府规模控制在政府必备功能的有效需求限度之内，具体来看，政府适度规模在质的规定上至少要考虑以下几个方面：

第一，政府干预度和经济自由度。政府干预度可以通过最高边际税率、产权保护指数和商业管制指数等来衡量。边际税率是指征税对象数额的增量中税额所占的比率，边际税率的高低会对经济产生不同的影响，边际税率越高，纳税人增加的可支配的收入就越少，虽然税收收入的作用增强，但却会产生某种程度的替代效应，如当工作的边际收入减少时，人们就会以闲暇去替代部分工作时间，从而妨碍人们努力工作。因此，边际税率要适度，但是，如果一个政府能够征收较高的边际税率，恰恰意味着纳税人拥护政府利用税收提供各种必要的公共产品，政府的干预程度也较高，如果纳税人不认同政府，政府就只能征收到较低的税收，因此，政府能够以多高的边际税率征收到多少税收，在很大程度上取决于纳税人对政府合法性的认同，取决于纳税人的自愿支持。此外，人们一般认为，绩效高的政府就是对私人经济活动干预相对较少的政府，绩效高的政府能有效地保护产权，能尽可能地减少商业管制，经济自由是指政府最大限度地利用市场机制和私人的力量来协调社会经济活动，政府承办市场机制和私人的力量所不能有效发挥作用的极少量经济活动，政府对市场的干预愈少，经济的自由度就愈高，市场化的程度也愈高。所以，经济自由度实际上就是政府的不干预度。

第二，政府的理性和自律性。政府理性是指政府能正确判断和把握国情，能合理确定社会经济发展的优先目标，制定科学合理的政策措施并确保其贯彻实施，包括政府致力于社会经济发展的目标明确性和可行性、政府决策的科学性和政府政策的连续性，在现实经济生活中，由于个人理性的有限性，必须以政府的理性弥补或纠正个人理性的不足。一般来说，经济落后国家的个人比经济发达国家的个人缺乏理性，因此，经济落后国家的市场运行和经济发展比经济发达国家更需要政府的理性，但是，不能说政府在任何时候都是有理性的，不管是哪一个国家，都存在政府缺乏理性的可能性。而且，与个人失去理性相比，政府一旦失去理性，其危害更大，后果更严重。政府的自律性是指政府行政人员根据国家法律法规和行政道德规范的要求，对自身行为进行自我约束的能力和程度，涉及到用什么样的机制来约束政府的行为，使政府能更好地为了公共利益而行使公共权力。

第三，政府的效能。包括政府平均工资占人均国民生产总值的比例、腐败指数、官僚主义、税收服从、政府机构设置、政府文官系统的专业化程度等，有些人认为高薪能养廉，政府工作人员较低的工资水平反而是绩效好的政府的标志之一，因为在腐败程度较高的政府中，一些贪婪的官员一边争取较高的工资水平，一边收受巨额贿赂。此外，绩效高的政府办事富有效率、雷厉风行，绩效差的政府却是官僚主义严重、办事推诿拖拉。政府干预程度和政府效率可能存在密切的联系，由于政府官员有了较多的行政干预权后，更容易养成文牍主义和官僚习气，也更容易产生寻租行为。

总之，在理论上很难为政府机构规模进行量化，实践中也没有必要为追求一个教条式的合理常数所困扰。换句话说，政府机构规模的适度化标准并非简单的多少，而是根据各国所处在的社会经济发展水平与其政府所履行的职能的吻合性以及专业化与一体化之间的“成本收益均衡”性来确定政府的适度规模，一个具有适度规模的政府，必然是适应社会需求的、功能完备的政府，也必须是能有效保护产权、减少对经济干预的政府；必须是具有理性和自律性的政府；必须是具有较高行政效率并热心提供公共产品的政府；必须是能维持一个相对较大规模的公共部门并给予公民较多经济自由的政府。