中国近代海关行政制度研究（１８５４－１８６９年）

　　内容提要 第一次鸦片战争以后，清政府旧的海关体制被以外籍税务司制度为主的新的海关管理体制所替代，海关的行政管理机构和运作呈现出新的特点。本文利用海关总税务司署的有关通令和其他相关文献，对中国近代海关的建立过程、行政结构、人事构成及其权属关系和内部约束机制进行了论述，对这种制度能够在中国存续发展近一个世纪的原因进行了客观评价，指出西方对中国近代海关的改造并不是施惠于中国，而是在半封建半殖民地体系下对其自身利益的关切。
　　关键词 中国 近代 海关 行政制度
　　〔中图分类号〕F7452〔文献标识码〕A〔文章编号〕0447-662X(2007)01-0146-10
　　
　　海关是一个国家监督管理进出口国境的货物、物品和运输工具并执行关税法规及其他进出口管制法令、规章的行政管理机关。其主要任务是依照国家法令对进出国境的货物、货币、金银、证券、行李物品、邮递物品和运载上述货物、物品及旅客进出境携带货物、物品征收关税；查缉走私；编制进出境统计。赵林如编：《市场经济学大辞典》，经济科学出版社1999年版，第574页。然而，中国近代海关却远非这个定义所能涵盖。在中国半封建半殖民的历史背景下，近代海关的业务范围非常庞杂，不但管理海关自身业务，而且旁及中国当时社会生活的各个领域。因此海关史的研究杂糅近代中国财政史、对外贸易史、港务史、洋务史和中外关系史等专门学科。正是由于近代中国海关的这种特殊性和复杂性，长期以来一直是中国近代史研究的重要问题之一，得到中外学者的广泛关注。
　　中国近代海关是最早采用西方管理体制进行运作的政府机构，管理体制以外籍税务司制度为核心，在组织机构、人事管理和制度约束机制等方面独具特征。
　　
　　一、中国近代新式海关的建立
　　
　　清康熙二十三年(1684)，康熙下达开海令：“今海内一统，海宇宁谧，无论满汉人等一体，令出海贸易，以彰富庶之治，得旨允行。”《皇朝政典类纂》卷117，《市易》5，《藩部互市》。康熙二十四年（1685），清政府先后在厦门设闽海关、宁波设浙海关、广州设粤海关、上海设江海关。各关设置一名海关监督，由户部奏派，为海关的最高官员，管理四口的进出口贸易。清初四关的设置标志着中国古代市舶贸易制度的结束和海关制度的开始。四口的海关税则由“监督酌量增减定例”，《（清）皇朝文献通考》卷26，《征榷》1，“康熙23年条”。实行定额制度（即包税制），规定各关的年度税收定额，由各关监督上缴户部，多奖少补。这一数额的征收依据是各海关官员的申报。申报数额大概只相当于其征课总额的40%。一般情况下，清政府只能收到征税总额的10%。
　　道光二十二年（1842），战败的清政府与英国订立《江宁条约》。条约规定开放广州、厦门、福州、宁波、上海五口为通商口岸，各缔约国在各个口岸设置领事，管理本国商品的出入口税。海关税收经领事征收转交中国政府。清朝政府在各口岸设立贸易管理官员。但这种官员并非专任，而是由地方官或海关监督兼任。比如：广州由粤海关监督担任，福州、厦门由福州将军兼任，宁波由宁绍台道台兼任，上海由苏松太道台兼任。咸丰元年（1851），清政府下令废止由西方人征税的制度，由清政府派员直接征收。
　　进出口贸易管理权乃一主权国家的主权体现。然而，清政府的海关体制不但存在着“制度上”的弊端，而且存在着“技术上”的缺陷。前者表现在清朝官员经常勾结外商、收受贿赂、私定税率，造成海关税收制度混乱不堪，私弊盛行。后者表现在清朝官员近代外贸知识和税务知识的严重缺乏。
　　然而，内忧外患的清政府根本无心也无力对海关的管理体制进行改造，在“条约口岸”的历史背景下，中国海关的近代化注定要有外国人来解决。
　　在太平天国起义的背景下，咸丰三年（1853）9月7日，上海小刀会突然起事，县令袁祖德被杀，兵备道吴健彰逃到租界，上海处于无政府状态，海关关税一时无人征收。面对这种局面，英国驻上海领事阿礼国（R.Alock）与美国、法国领事协商，提议在局势未恢复以前，由三国领事代替中国官吏征收三国商人进出口贸易的关税，得到了两国领事的同意。于是，三国领事“越俎代庖”，自征自税，命令本国商人用期票期票（Promissory Note）：近代西方的一种信用凭证，由债务人签发的，载有一定金额，承诺在约定的期限由自己无条件地将所载金额支付给债权人的票据。债务人为出票人，债权人或持票人为受款人。缴纳关税。
　　英、法、美三国领事代征关税称为近代海关改制的先声。
　　小刀会起义被镇压以后，局势逐渐得到恢复。咸丰四年（1854）2月9日，吴健彰在租界外苏州河北岸设立了临时海关，对进出口船只征收关税。然而就在海关开始办公的当天，英国商船无视临时海关的存在，在吴淞口外装载生丝2000包、茶叶8000箱，无税而去。4月初，清政府在泥城的武装冲突中战败，被迫允许英国商船自由进出上海口岸，他国效之。泥城之战的缘起是清兵与在上海泥城滨跑马场携女伴散步的外国人发生冲突，另外一些外国人前来助阵。但是，外国人没有占到便宜。因此，英国水兵向清军开火，清军还击。同时，美国人也向清军开火，导致泥城之战。
　　 “自由港”制度必不能为清政府所允许，遂要求各国领事督促本国商民在新的海关缴纳税收。阿礼国认为“普遍走私的那种‘自由的’制度是必须觅得另一种制度来代替。”〔美〕马士：《中华帝国对外关系史》，上海书店出版社，2000年，第23页。阿礼国一方面与清政府曲以逶迤，一方面竭力鼓吹建立新式海关。他认为，新海关应该摒弃旧有的、由“无知”的中国人征税的制度，容许“正直而警醒的分子”进入海关的行政组织，由“警醒”的“外国分子和中国官员联合起来”共同管理海关。“由一位负责而可靠的外国税务司作为三国的代表同中国行政官联合办事，这位税务司由领事和苏、松、太道会同委任，薪金要优厚。”1854年6月15日阿礼国致文翰函，密其，《阿礼国旅华记》，第一卷，第152页。转引自〔美〕马士（H.B.MORSE）： 《中华帝国对外关系史》，注1，上海书店出版社，2000年，第23页。
　　阿礼国的提议得到了美国公使麦莲（MaLane）的赞同。咸丰四年（1854）6月21日，麦莲在昆山会见两江总督怡良，要求怡良赞同阿礼国的提议。怡良遂指示吴健彰尽快与英、美、法三国达成协议。6月29日，英、美、法三国领事与吴健彰缔结《上海海关组织协定》。这是建立海关外籍税务司制度的第一个法律文件。
　　《上海海关组织协定》共计九条。其中，第一条规定：
　　“兹因关监督深知难得诚敏干练熟悉外国语言之人员，执行约章关章上一切事务，惟有加入洋员，以资襄助。此项人员，应有道台慎选遴委，道台亦应予以信任事权，俾资改良一切。”《北华捷报》，1854年7月8日。
　　虽然协定与三国共同签署，但海关主管一职却并非由三国人员共同担任，而是由三国各选出一名代表担任税务司。阿礼国与美国驻上海领事穆菲（Murphy）联合推荐法国人史亚实（Arthur Smith）为三国的代表出任税务司。然而，法国领事以此事肇始、职责不明而拒绝。于是，吴健彰建议三国领事馆各出一名人员联合组成关税管理委员会，共同管理海关事务。英国领事委任威妥玛（Thomas Francis Wade）、法国领事委任史亚实、美国领事委任贾流意（Lewis Carr）分别为三国的代表担任税务监督（又称司税），共同主持海关事务。威妥玛、史亚实分别为英、法驻上海领事馆人员，贾流意为美国驻上海公使馆人员。三位代表每位年薪6000墨西哥鹰元。数月后，英国领事馆译员李泰国接任威妥玛、法国爱棠接任史亚实、美国飞佘接任贾流意。三国组成的洋关一直主持江海关的洋商事物。外籍人员入主江海关，标志着中国近代新式海关的初步建立。威妥玛、史亚实和贾流意成为中国海关第一批洋雇员。大清帝国的关税管理权从此逐步沦于外人之手。直至1948年中国人丁贵堂入主海关，外籍税务司制度才告结束。在长达一个世纪的漫长时间里，近代西方的海关行政管理制度逐步被引入到中国，开始了中国海关漫长的近代化历程。
　　
　　咸丰八年（1858）11月8日，中英订立《中英通商条约善后条约》规定 “各口画一办理”、“任凭总理大臣邀请英人帮办税务”。褚德新、梁德主编《中外约章汇要（1689—1949）》，黑龙江人民出版社，1991年，第158页。条约既已成立，遂马上得到实施。外籍税务司制度在江海关确立。此后，在赫德（Robert Hart）的领导下英国人开始在各海关建立外籍税务司制度，到1869年这一制度在全国范围内已基本确立。
　　
　　二、近代海关的行政制度的组织结构和运行机制
　　
　　（一）海关行政组织主体框架
　　新式海关建立之初，其组织结构和运行机制也并不健全。从1854年外籍税务司制度初创到1948年外籍税务司制度终结，其间经历了一个漫长的历史过程。在海关建制史中，1869年以前是海关建制初创时期。这一时期的海关行政机构可以用下图来表示：
　　
　　首先，从图形上看，海关的行政管理结构层次分明。它有一虚一实两个系统：外籍税务司系统为实，掌握海关实权；海关监督系统为虚，不掌握海关实权。
　　1、总税务司
　　海关设置总税务司，由总理衙门任命，1861年1月，清政府在北京设立总理各国事务衙门，总理全国洋务，海关事务亦纳入其中。管理全国海关，是海关各项管理政策的决策者。享有税务司和部分海关职员的人事任免权、分派权、薪水定制权。在行使这些权力时，总税务司直接向总理衙门负责。关于总理衙门对总税务司的权力和义务的辖定，见诸总理衙门章程第三条：
　　总税务司凡有应申本衙门事件，及更换各口税务司，务即随时申报本衙门查核，仍一面分别申陈南北通商大臣，并知会各关监督。
　　总税务司系总理衙门所派，至各口税务司及各项办法外国人等，中国不知其好歹，如有不妥，唯该总税务司是问。
　　各关所有外国人帮办税务事宜，均由总税务司募请调派，其薪水如何增减，其调任各口以及应行撤退，均有总税务司作主。若各关税务司及各项帮办人内，如有办理不妥之人，即应有该关监督一面详报通商大臣及总理衙门，一面行文总税务司查办。各关虽系征收洋商之税，然其事实属中国之公事，所用之人，虽非中国人，其所办系中国之事，其薪水亦由中国所发，应格外尽心办公。
　　新式海关成立之初，为了集中管理海关事务，清政府在上海专门设立总税务司署，作为管理全国海关事务的中央机关。1865年8月，总税务司署迁至北京。这个机构除了总税务司外，另外设置五位税务司，协助总税务司工作。分别为：总理文案税务司，掌管总税务司署的海关一般事务（如文书）；管理汉文税务司，掌握汉译报表、来往公文等汉文工作；稽查账目税务司，掌管海关经费；造册处税务司，掌管贸易统计报表、税款统计报表等统计工作；中国海关驻外税务司，掌管海关供应等工作。
　　2、各关税务司
　　各关税务司其实是外籍税务司制度的核心，负责管理各通商口岸的海关的进出口贸易。除了税务司外，还设置一名副税务司，协助税务司管理海关的日常事务。税务司下设内班、外班。内班主要设置税务司、副税务司、头等帮办、二等帮办、三等帮办等，主要负责办理关内事务，包括海关税收、预算、造表、统计、人事、文案等。外班主要设置总巡、验货、钤字手等，主要负责船舶检查及货物的稽查、检验。
　　内班和外班的人事构成和待遇如下：
　　
　　海关除了内班和外班外，另外还有华员，主要从事同文通事和帮办同文通事等工作。他们的人事构成和薪俸如下表：
　　
　　职务级别人数及年薪（海关两）同文通事头等5名每名年薪1500-2400两同文通事二等10名每名年薪1200-1500两同文通事三等15名每名年薪900-1200两帮办同文通事头等5名每名年薪600-900两帮办同文通事二等10名每名年薪480-600两帮办同文通事三等15名每名年薪360-480两额外同文通事10名每名年薪240-360两资料来源：《大清国海关管理章程》，海关总署《旧中国海关总税务司署通令选编》编译委员会编：《旧中国海关总税务司署通令选编》，第一卷，中国海关出版社2003年版，第85、89页。
　　说明：额外同文通事，是海关雇用的未列等的其他华籍职员，在公事房内当差的列为未列等A，在室外当差者列为未列等B。
　　
　　3、海外办事机构
　　海关不但在国内设置了完善的管理机构，而且在伦敦设置了办事机构。同治六年（1867），总税务司赫德设立中国海关伦敦代办处，任命英国人贝切拉（Batchelor）为首任海关代理人。后来随着局势的变化，中国海关驻伦敦代办处于同治十三年（1874）3月31日撤销，改设中国海关总税务司驻伦敦办事处，任命英国人金登干（J.D.Campbell）为无任所税务司主持，无任所税务司（Non-Resident Secretary），又称中国海关驻外税务司，1933年后改称中国海关驻英办事处主任，直至1948年撤销。金登干原任海关总理文案兼委巡各口款项事（Chief Secretary and Auditor）。主持所有海关公用物资的采购与转运工作。随着海关对清政府外交关系问题的介入，这个机构还担负接待清政府驻英公使。1875年8月31日，清政府任命郭嵩焘为出使英国钦差大臣，为清政府正式派遣常驻各国公使的开端。翌年11月，总税务司赫德指示总税务司驻伦敦办事处负责接待。
　　（二）总税务司、各分关税务司之间的权属关系
　　税务司是近代海关行政制度的核心，职责和地位承上启下：上承总税务司之命，下辖各海关职员。虽然海关税务司不是中国本土官员，但作为“客卿”也分别被授予清朝相应的官阶和品衔。光绪四年（1878），总理衙门分别授予海关税务司三品衔、副税务司四品衔，并规定三品衔的税务司可称之为“大人”，四品衔的副税务司可称之为“大老爷”。光绪三十年（1904），总理衙门奏请赏海关副总税务司裴式楷二品衔。光绪三十三年（1907），赏海关总税务司赫德头品顶戴、加尚书衔，赏副总税务司裴式楷布政使衔。从某种意义上讲，这种“授衔”制度确保了海关外籍税务司的政治地位。
　　从总体上讲，总税务司是海关中唯一向清政府承担责任的官员，而税务司是总税务司派往各地的代表或副手，协助各地海关监督办理征税和其他关务。因此，在选拔任用海关税务司时，一般都比较慎重，首先看重所选人员的办事效率，而“资历只作次要考虑之因素，而个人办事成效、特长与国籍实乃首要因素”。海关总税务司署通令第25号（第一辑），海关总署《旧中国海关总税务司署通令选编》编译委员会编：《旧中国海关总税务司署通令选编》，第一卷，中国海关出版社，2003年，第79页。
　　虽然税务司由总税务司简任，向总税务司负责，但其名义上属于海关监督管辖之下的行政首长，也是海关监督对外通商事务的顾问。因此，作为税务司必须严格遵行口岸章程和办事常规。作为海关监督的商务顾问，税务司则要熟悉中外贸易规章制度，熟悉外国商人的习惯、愿望、思想及对事态的看法。作为中国政府雇员的 “特殊洋人”应该比其他“普通洋人”更了解华人的本性、境况及有关权利，以便于协调洋人和华人在各种事务中的冲突。“税务司之任何行动或建议，一旦使海关监督陷入舛误或难以挽回之境地，则足证该税务司缺乏经验，不懂其职责中重要之处，不宜占据此位。”《海关总税务司通令第8号》（第一辑），海关总署《旧中国海关总税务司署通令选编》编译委员会编：《旧中国海关总税务司署通令选编》，第一卷，中国海关出版社，2003年，第29页。
　　
　　那么，税务司的职权主要表现在哪些方面呢？
　　在人事问题上。一般来讲，税务司拥有本关人员的人事管理权，却没有人事任命权。归税务司直接管辖并支付薪俸的有内班与外班关员，包括通事、钤字手、华员同文通事、汉文文案、书办、脚夫及船夫、巡船管驾及水手、灯船船长及船员以及灯塔值事等。这些雇员派驻某一地区执行公务时，必须完全听命于税务司，除总税务司外任何人不得干预。这些职员也直接对税务司负责。但是，税务司没有权力对帮办、通事、总巡、副总巡等施以降薪或开除处分。但上述人员如有渎职行为，为了维护纪律可暂令其停职，呈报总税务司听候处置。如果海关关员中任何人辞职，税务司必须即刻呈报总税务司。钤字手与通事以外的华籍职员，税务司有权进行开革，无须请示总税务司。但如果是洋班钤字员，其开革的因由就应呈报总税务司，听候总税务司的最后裁决。未经总税务司批准，税务司不得雇用“支俸”即从海关领取薪水。人员，或准许“无俸”而在海关执行任何任务。未经总税务司批准，也不得任用任何人担任总巡或代理总巡等外班职务（临时充任除外）。在薪俸管理上，对月薪十两或以上的华员、月薪六十两或以上的洋员，未经总税务司批准不得擅自增加他们的薪水。
　　但是，在任用海关编外人员的问题上，税务司却大权独揽。以书办为例，他虽然不在海关行政机构的编制，但却有着“双重身份”，既是海关执行部门的雇员也是海关监督文案部门的雇员，也就是说既是税务司的下属，也是海关监督的下属。作为海关执行部门的一员，书办从事计算税款、填制税单等工作；作为文案部门的一员，书办负责保管监督文案部门其他人员的每日记事录。因此，这一职位要求从业人员不但聪明细致而且要忠实可靠。这样，为了寻觅到聪敏可靠的司帐人员，新式海关成立之初即决定由海关监督荐举书办，但税务司如果断定监督所选之人不称职，即可予以否决。即使一个海关的编外人员，海关监督也无权直接任用，进一步佐证海关监督在行政权上已徒有虚名。
　　在处理海关内部人员的纠纷问题上，显示出对外籍和华籍人员的不同礼遇。如果海关人员遭人侮辱或虐待，而肇事者为华人，税务司则提请海关监督惩罚肇事人；若肇事者为洋人，税务司负责向有关领事提出正式控诉，要求对指控作出正式的、公开的调查。若领事拒绝查问，或处事不公，税务司则将此事端连同所有一切证件呈报总税务司，并应商请海关监督向总理衙门呈送相同报告。
　　在司法问题上，税务司不得自立章法，擅自停止船舶正常运营，禁止人员正常进入海关或有其他类似行为。凡对现行规章之任何补充或修改，须先经总税务司批准后方可转达之领事，或以任何方式公布。
　　在船只管理问题上，未经总税务司批准，税务司不得为海关租用外国船只。
　　每月末，各关税务司应将该月中发生之主要情事，诸如贸易、税收、经费及罚没收入等，简要呈报总税务司。总税务司要求各税务司认真对待，使各项表册正确无讹，书写整洁无涂改，尤指各汉文本。
　　对税务司参与海关事务以外的活动，总税务司的态度是不禁止、不鼓励。如果税务司超越职责范围或企图超越职责范围行事，且疏于呈报，那么将要受到总税务司的严厉斥责。税务司与当地官员的涉及非关务方面的往来函件，必须抄呈总税务司。总税务司绝对不允许税务司干预其他口岸或本关管辖区域以外的任何事务，不论其是海关事务或非海关事务。但是，如果一关的税务司接到密报，发现在不属其管辖的其他口岸有瞒税、偷税或其他违章行为，不论其已经发生或正在发生或行将发生，就应立即通知有关辖区的主管税务司知晓，以便其及时查办，阻塞漏洞。这样，在各关税务司之间，既各司其职，互不统属；又互相监督、互相协作。这种机制大大避免了某些弊病的发生，也是近代海关行政效率的制度保证。
　　税务司作为“客卿”势必要经常与作为“主卿”的清朝地方官员打交道，因此他们之间会经常发生书信往来和会面等情况。为了知察“主卿”与“客卿”之间的交往情况，总税务司要求税务司对其汇报。汇报的详细程度根据具体对象而定，税务司与海关监督的书信往来和会面情况，可以根据情节自行酌定，不必面面俱到。税务司与地方大员的会晤与书信往来就不能敷衍了事，“所有此类会晤均须报告，且对会晤期间之一切均须详加陈述，所有书信往来均须呈报抄本，俾总税务司知晓。”②《海关总税务司署通令第48号》（第二辑），海关总署《旧中国海关总税务司署通令选编》编译委员会编：《旧中国海关总税务司署通令选编》，第一卷，中国海关出版社，2003年，第227页。清代官员向税务司征询意见时，税务司也不得擅自作主，“盖应答称须报总税务司并听候总税务司指令。”②这些对税务司的限制性措施，使总税务司对下属具备了充分的知情权，避免了税务司与地方官员的勾结。
　　海关税务司除了与清朝官员打交道外，还不可避免地与各国驻华领事、驻华文武官员进行来往。对于他们之间的往来，海关也有严格的规定。税务司“与本口岸领事之间往来函件，由税务司酌定是否抄呈总税务司。但与其它口岸领事之间往来函件，则应一律抄呈总税务司。与驻华海军军官间往来函件，应一律抄呈总税务司。”对外国海军军官和领事的来信可以直接答复，但对于其它外国官员则不能直接答复，所有收到的来函必须一律抄呈总税务司后再行回复。
　　
　　（三）税务司和海关监督之间的权属关系
　　海关监督一般由地方督抚兼任，由皇帝直接任命或者由皇帝钦命大臣任命，在新式海关成立以前大权独揽。海关监督有权会同通商大臣奏明派遣新设口岸关员，有权稽查税务。“关税事务，则由管关之监督道员，会同各国领事官经理，仍有该省将军督抚稽查，以足以资控驭。”《筹办夷务始末》（同治朝）卷6，故宫博物院影印本，第27页。
　　外籍税务司制度建立以后，虽然他还是名义上的海关首脑，但其权力却仅限于对海关所收税银进行查收。“因监收关税者并非北京专派之官，系由该省大员兼办。至税务司并不收税，仅稽核税之已付未付，是其职耳。税项往往付之官银号，发付之后，始由税务司发给关单，准其开行，即监督海关之员亦非径直造报北京，但具报与该管之督抚，再由督抚咨报户部，亦与咨报寻常之款无疑。”麦仲华辑：《皇朝经世文新编》卷6，光绪辛丑上海宝山书局石印，第5页。
　　就职能划分而言，中国近代海关由两个部门组成，其一为执行部门，征收各种税捐；其二为文案部门，建立各种档案。不言而喻，执行部门为海关的主要职能部门。这两个部门的名义首长均为海关监督。但就具体职属划分而言，监督是海关文案部门的主事，税务司是海关执行部门的主事，监督对该部门的人与事等极少过问，更不得出格干预。此外，海关监督衙门内也设有一个类似的执行部门，执行与税务司属员相同职责，但不归税务司管辖；与此相仿，税务司除了有自己的执行部门外，如同监督一样也有一类似的文案部门，为税务司建立档案，编制新关各种报告及报册。
　　在海关监督与税务司关系的某些表现形式上，也显示出税务司的权力。在税务司与其他机构的来往文件中，不能出现“奉监督之命令如此办理”、“受命如此”、“此事需请示监督”《海关总税务司通令第13号》（第一辑），海关总署《旧中国海关总税务司署通令选编》编译委员会编：《旧中国海关总税务司署通令选编》，第一卷，中国海关出版社，2003年，第176页。等字样。在称谓上，税务司也不称海关监督为“阁下”。税务司与海关监督之间不用请教、命令的口吻，而是采取商量的口吻。虽然税务司在海关中“位卑”而权重，但他们似乎并不过分张扬，至少在形式上采取了一些“避让”措施。比如，在与各国领事当局的公函往来或会谈时，税务司们都显示出对海关监督“尊敬有加”，在口气上竭力避免使领事认为海关监督无足轻重，或者认为海关监督之职责已转由税务司承担。即使税务司的建议必将成为最终的决定，他也会于实施前请示海关监督，得到其认可方才实施。
　　
　　既然海关监督权力式微，那么就意味着他在海关就不负主要责任。事实并非如此。
　　从总体上讲，海关监督和税务司既为官府当差又为商人服务，但二者的行事依据却不相同。海关监督主要依照惯例行事，税务司则依照业已颁布的规章承办公务。也就是说，税务司办事方面的制度化更强一些。如果海关监督不遵循惯例，或税务司不遵循颁布的规章行事，两者都将会陷于困境。监督不循惯例，对商人不致有大碍，此时即便其上司责备监督，作为同僚的税务司可能对此一无所知，也从不会受到责罚；但如果税务司不循规章或误用规章行事，其结果将招致商人的怨怒，他们很快就会经由本国领事“说动”其驻京公使，进而诉诸总理衙门。总理衙门则“批以向下差问”，一方面着钦差大臣从监督处查明事实；另一方面“令总税务司着税务司呈递专报”。在这种情况下，税务司不必知道监督部门“有何作为或有何难处”，而作为同僚的海关监督却必须知道海关执行部门的举动。由于海关监督有责任随时回复上峰的查问，迫使监督不得不熟悉文案和执行两部门的各种情况。从海关监督所负的个人责任看，如果海关管理不善，海关监督将 “或遭斥责或罹死罪”；《海关总税务司署通令第24号》（第一辑），海关总署《旧中国海关总税务司署通令选编》编译委员会编：《旧中国海关总税务司署通令选编》，第一卷，中国海关出版社，2003年，第184页。而对税务司的最高处罚也不过是被革职辞退而已。海关监督与税务司权力与责任的不对称性，是近代海关行政制度的一大特点。
　　
　　三、 中国近代海关的约束机制
　　
　　（一）重视外籍职员的汉语学习和运用
　　各分关税务司作为海关行政制度的核心，其完成工作的质量直接标志着海关工作的效率和水平。由于税务司全部属于外籍，其汉语水平的高低制约着其工作成效。因此，作为总税务司，赫德除了自己精通汉语外，也一贯重视海关外籍职员的汉语学习。外籍职员的汉语水平往往成为其褒奖、晋升的条件。外籍职员虽然来自外国，但受雇于中国政府，而“任何政府部门的雇员均应讲雇佣国语言”，因此“各关税务司本人须对汉文学习产生兴趣，并以不时测试确保其下属人员之汉文学习不致中断，”《海关总税务司通令第880号》，海关总署《旧中国海关总税务司署通令选编》编译委员会编：《旧中国海关总税务司署通令选编》，第一卷，中国海关出版社，2003年，第425页。赫德本人“一直在寻找愿学汉语之人，并奖励学有所成者。”在任用海关职员时，如果一个关员“其他方面与他人条件相等，而汉语优于同僚者，则理所当然任用此人。”为了选拔外籍职员担任更高的职务，海关对受雇三年以上的外籍职员制订了严格的汉语考试制度。考试分为会话和公文两个方面。会话方面包括发音、口译、英译汉（笔试）、汉译英（笔试）、汉字及四声知识；公文方面包括汉译英（笔试）、英译汉（笔试）、指定题目会话、汉字书写、特指读物等。特制读物指《三国志》、《红楼梦》等中国经典著作。汉语的考试成绩成为任命税务司的重要参考标准，“凡各类考试不及格者，或其汉文知识不足，在处理特殊事务时需要译员帮助者，则不能任命为税务司。”《大清国海关管理章程》，海关总署《旧中国海关总税务司署通令选编》编译委员会编：《旧中国海关总税务司署通令选编》，第一卷，中国海关出版社，2003年，第86页。对于那些已经得到提升的税务司或副税务司，如果他们不能继续进行汉语学习，也将会得到免职的处罚。作为海关重要职位的帮办，在其任职的第三年年底，仍然不能掌握汉语口语；或者在第五年年底仍然不能用汉文书写者，也将被免职。对于外班人员，“如具备汉学家之高水准，能操某种方言或官话，并能识读汉文者，则每年可于其薪俸之外获得奖银150两，凡学习或能操方言作日常会话者，每年可获得75两之奖银，由主管税务司将此类人员姓名及所需奖银逐年上报。”《海关总税务司通令第273号》，海关总署《旧中国海关总税务司署通令选编》编译委员会编：《旧中国海关总税务司署通令选编》，第一卷，中国海关出版社，2003年，第274页。对于验货与总巡等外班人员，如不具备对其所要求的汉语知识，将不会得到提升。
　　除此之外，内班、外班外籍职员的汉语水平直接与其酬俸挂钩，凡是不能用汉语处理事务者，不发给酬劳金。
　　严格的考试制度促进了外籍关员的汉语学习，其汉语水平因之也得到了提高，在与中国官员的沟通上减少了不必要的麻烦，海关工作效率因之得以提高。
　　
　　（二）严禁海关职员进行经商活动
　　同治二年（1863年）3月30日，总税务司赫德在广州发布通令，重申1860年第一任总税务司李泰国制定的关员守则，对海关关员经商作出严格规定，“务必知晓，任何官员不得拥有整艘和部分船只，或为任何船东，或为已在船上之任何货物担任代理人或收货人，任何关员不得直接或间接参与销售之各类物品、商品，一经查实概予开革论处”。《海关总税务司通令》第15号，海关总署《旧中国海关总税务司署通令选编》编译委员会编：《旧中国海关总税务司署通令选编》，第一卷，中国海关出版社，2003年，第23页。作为最早新式海关的江海关转发代理总税务司通令，告诫本关海关员工不得持有船舶所有权，不得作船董或进出口货物的代理人，不得涉及进出口货物的销售。禁止海关关员经商，从制度上杜绝了关员与商人的相互勾结，在海关制度建设上是一大进步。这一制度也一直沿用至今，成为海关廉政建设的一项重要制度。
　　
　　（三）加强对海关职员私生活的管理
　　一般说来，近代海关对海关职员的私生活的干涉程度并不高，赫德认为“无论华员或洋员，尽少干预其私人生活，但私人生活与个人品行殃及公务有损海关声誉时，虽会招致不满亦必须正视之。”③④《海关总税务司署通令第641号》（第二辑），海关总署《旧中国海关总税务司署通令选编》编译委员会编：《旧中国海关总税务司署通令选编》，第一卷，中国海关出版社，2003年，第348页。由于海关职员待遇相对优厚，为某些海关职员业余生活放纵提供了滋长的温床，尤其是某些华籍职员，酗酒成性，对工作造成了严重影响。为了戒绝这种现象，海关废除了华员职员任职终身制，华籍职员“一日进关”并非“终身在关”，③一旦业余生活的放纵对本职工作带来严重后果，将被开除出海关或者被列为额外人员，无论是刚进关的职员还是在海关供职多年的职员。
　　新式海关成立以来，华籍职员吸食鸦片者有增无已，不但危害身体健康而且懈怠工作，致使工作效率低下。对此，海关虽然没有严厉规定不能吸食鸦片，但“凡吸食鸦片以致耽误出勤，办差松弛效率低下者，将予辞退。”④
　　由于中国传统婚姻制度的存在，海关华籍职员纳妾现象也时有发生，有的甚至不止一个。对于这一现象，只要不妨害海关的工作，海关一般不加干涉。但如果造成职员工作效率的下降，则要加以限制。
　　由于海关的稽查征税与商人利益息息相关，获利后的商人往往会对海关职员进行酬劳，因此造成官商勾结，对海关利益带来不利影响。因此，对于外界的酬劳和奖金，“各税务司通饬征税部、船钞部内班、外班关员一体周知：凡领取海关薪酬者，未经总税务司书面准许，不得擅自接受外界之酬劳或奖金，如有违犯予以除名，或视情节予以其他处分。”《海关总税务司署通令第712号》（第二辑），海关总署《旧中国海关总税务司署通令选编》编译委员会编：《旧中国海关总税务司署通令选编》，第一卷，中国海关出版社，2003年，第365页。这一制度的实施，一定程度上缓解了官商勾结现象的发生，保障了海关利益。
　　
　　
　　（四）妥善处理外籍职员与华籍职员的关系
　　近代海关制度本身即要求外籍职员与华籍职员共事于海关，由于他们来自不同文明的国家，因此难免会出现中外职员的各种矛盾和冲突。这种矛盾和冲突不但对海关工作本身，甚至对国际关系都会产生影响。为此，赫德告诫外籍职员不管海关权利如何把持在外籍人手中，海关毕竟是中国政府的行政机构，而非外国政府的行政机构，作为“客卿”的海关外籍职员“在对待华人平民与官吏时，举止力求避免引起冒犯及恶感，实乃义不容辞之责任……作为从中国政府领取薪俸之雇员而言，其行为至少不得伤害华人之感情，亦不得激起嫉妒、猜疑或厌恶。故海关洋员必须牢记在与当地华人官吏交往中，彼此为同事，视同一国臣民，义务与责任相同。”《海关总税务司通令第8号》（第一辑），海关总署《旧中国海关总税务司署通令选编》编译委员会编：《旧中国海关总税务司署通令选编》，第一卷，中国海关出版社，2003年，第29页。赫德的告诫实际上是对外籍职员行为的一种规范，一定程度上遏制了海关外籍职员与华籍职员冲突。
　　
　　（五）正确对待中西文明冲突
　　作为基督文明代表的海关外籍职员，经常会对东方文明出现抵牾，并不断出现不利于海关工作的言行。对此，赫德告诫外籍职员，作为从中国政府领取薪俸的雇员，应该尊重中国的文明，不要蔑视华人的风俗习惯。
　　赫德虽然竭力避免中西文明在海关的冲突，但是他并不排斥外籍职员对西方文明的宣传，他要求外籍职员“不须忘记自己乃先进文明的代表……不必抑制发扬先进文明与推行西方成功经验有益成果之自然愿望。”②《海关总税务司通令第8号》（第一辑），海关总署《旧中国海关总税务司署通令选编》编译委员会编：《旧中国海关总税务司署通令选编》，第一卷，中国海关出版社，2003年，第29页。但是这种愿望和行为必须居于次要的地位，以不伤害中国人的感情为原则，外籍职员“应切记自己乃由中国政府雇佣之人，办好差事恪尽职守乃本分。本分之外，始可顾及其他，惟须善待时机，有理有利，能举良策而不自命不凡，使人信服而不擅专，不致因揭露缺陷引起反感”②。
　　正确对待中西文明的冲突问题，是赫德能够长期占据总税务司职务的一个重要原因，也是海关能够顺利行使职权的保证。赫德的“中西文明观”，在中西文明日益融合的今天也颇有借鉴之处。
　　
　　四、结论
　　
　　毋庸讳言，中国海关行政制度近代化的过程是与中国半殖民地半封建化过程同步的，中国近代海关的设立，从一开始就有西方人介入、参与，近代海关制度也因此具有西方近代管理体制的特点。然而，这种“移植”的制度之所以能够在中国存在和发展，有着其历史的必然性。日益增进的中外贸易与中国落后的海关管理体制之间的矛盾，已经严重地制约着中外贸易的发展，西方在中国的市场受到限制，清政府的海关和税收也日益萎缩。因此这一矛盾必然要得到解决。而清政府的腐朽与政府官员的无知，使得中国政府自身无法解决海关体制的转型，也就是说当时的中国缺乏建立新式海关制度的人员储备和制度储备。在英国炮舰打开中国国门后，伴随着外国势力对中国的渗透，先进的贸易管理体制也被带入到中国。先进的西方管理体制势必要战胜中国陈旧落后的管理体制。从宏观上讲，这也是资本主义对封建主义的制度性胜利。
　　新式的海关管理体制一旦得以在海关存在，它便具备了广阔的发展空间和发展时间。从空间上讲，新式海关的管理范畴几乎涵盖了中国近代政治、经济、社会生活的所有领域，除去征收对外贸易关税、监督对外贸易之外，还兼办港务、航政、气象、检疫、灯塔、引水等海事业务，同时还经办外债、内债、赔款及以邮政为主的大量洋务。从时间上讲，从1854年制度初步建立直至1948年制度消亡，外籍税务司制度在中国海关的存在时间几乎达一个世纪。除了中国国力贫弱不能改变外籍税务司制度外，这种制度本身的所具备的组织机构的严密和人事管理的科学化也是其存在和发展的主要原因。
　　当然，以赫德为首的西方人对中国海关的近代化改造，并不是西方国家对中国的恩惠，而是先进的资本主义制度对落后的封建主义制度的“制度性”扩张，是大英帝国对其自身利益的关切。
　　
　　作者单位：中国社会科学院近代史所
　　助理编辑：黄晓军
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