部门间财政关系与经济体制改革

　　内容提要 部门间财政关系在我国政府主导型的经济体制改革过程中发挥着不容忽视的作用。在过去的经济体制改革中，几乎每一个环节都可以看到部门间财政关系的影子。新一轮财税改革之所以举步维艰的一个重要原因，就在于我国当前各政府职能部门间的财政关系日趋复杂化和无序化。要想顺利地推进新一轮财税改革，除了要做好一系列相关工作之外，还必须理顺部门间的财政关系。
　　关键词 新一轮财税改革 部门间财政关系
　　〔中图分类号〕F810〔文献标识码〕A〔文章编号〕0447-662X(2007)05-0082-04
　　
　　部门间财政关系实际上也是整个社会经济关系中的一个重要组成部分，它在我国政府主导型的经济体制改革过程中，尤其是在财税改革中，发挥着相当关键的作用。在改革开放以来的历次财税改革中，几乎每一个环节都可以看到部门间财政关系的影子。也正因为如此，所以要想顺利地推进新一轮财税改革，除了要做好其它一系列相关的工作之外，还必须理顺和规范部门间的财政关系。
　　
　　一、对部门间财政关系的基本认识
　　
　　社会分工原则是人类社会的一条基本规律，它不仅体现在社会经济生活中，而且也适用于政治生活。多级政府体制的确定以及一级政府内部分设为诸多的职能部门，其实就是这一基本规律的具体体现。作为社会公共权力组织，政府是社会共同利益的代表。在现代社会，社会共同利益是由中央政府和各级地方政府各个不同的职能部门通过对社会公共事务进行分工和协作来实现的。通常情况下，在一级政府内部，各职能部门并不代表这一级政府的整体利益，它通常只是代表着这一整体利益中的局部利益。这样，在政府内部各职能部门间进行分工与协作过程中所形成的整体利益与局部利益之间以及各局部利益之间的相互关系，就构成了部门间财政关系的基本内核。
　　政府各职能部门在分工与协作过程中，不仅会形成利益合作关系，而且相互间也会产生利益冲突。各政府职能部门是社会整体利益中局部利益的代表者，这种局部利益与整体利益在根本上是一致的。尽管如此，但在利益格局日益多元化和复杂化的条件下，也并不排除政府职能部门所代表的局部利益与整体利益之间以及不同的政府职能部门所分别代表的局部利益之间存在着一定的矛盾和冲突。从经济学意义上讲，任何行为主体都具有一定的利益需求和追求自身利益最大化的动机，政府各职能部门在履行其职能的过程中也不例外地会产生相对独立的部门利益。当为了实现社会整体利益而赋予各政府职能部门以相应的权力时，权力就可能成为政府职能部门获取利益的基本手段。为了谋求部门利益的最大化，各政府职能部门往往会极力维护或扩张本部门所拥有的权力，由此而产生的各政府职能部门之间的权力之争在现实政治经济生活中并不少见。由于各政府职能部门的自身利益常常是与其所代表的社会整体利益中的局部利益难以截然区分开来，所以当权力被各政府职能部门用来谋求部门利益时，往往也是在维护社会整体利益的幌子下进行的，这就使得部门间财政关系可能会对整个社会经济生活产生重要的影响。
　　
　　二、部门间财政关系对新一轮财税改革的影响
　　
　　当前，我国正积极推进新一轮财税改革。新一轮财税改革中，既有一些全新改革措施的出台，同时也有对以往改革措施作进一步地深化，具体包括建立国有资本经营预算，内、外资企业所得税合并以及房地产、社会保障和交通领域内的“费改税”等诸多方面的内容。在中央政府的统一部署下，各级财政部门及相关的政府职能部门都在为新一轮财税改革的顺利推行而努力。尽管如此，但新一轮财税改革仍在酝酿及实施过程中仍会不可避免地遇到这样或那样一些问题。不管是新出台的改革措施，还是以往改革措施的进一步深化，新一轮财税改革最终能否成功，在相当大程度上要受到部门间财政关系的影响。（注：当然，新一轮财税改革成功与否，还取决于其它政治、经济、社会乃至历史等诸多方面因素。）如果没有理顺相关的部门间财政关系的话，那么新一轮财税改革是很难取得成功的，甚至可能根本就无法顺利出台。
　　改革开放以来，我国的内资企业和外资企业长期分别适用两套不同的所得税制度，这一作法存在诸多的弊端，也带来了一系列的社会经济问题，所以合并内、外资企业所得税一直被公认是我国企业所得税改革的目标。早在1994年，财政部就着手准备内、外资企业所得税的并轨。然而1997年爆发的东南亚金融危机，使得“两税”合并进程不得不搁浅。2001年我国加入WTO之后，在失去关税保护的背景下，本来在企业所得税上就处于不利地位的内资企业在严峻的市场竞争中更是处于不利地位，于是内外资企业所得税合并的迫切性再次凸显出来。从这时起，财政部又着手起草合并方案，并于2004年8月将具体方案提交国务院。按照财政部的设想，内外资企业所得税合并方案在2005年3月提交人大立法，2006年1月1日起正式实施。然而，由于担心内、外资企业所得税合并会影响到外资的引进，进而影响本部门或本级政府的政绩，所以商务部等部委和一些地方政府对此表示反对。正是在商务部等部委和一些地方政府的极力反对下，内外资企业所得税合并草案没能如期提交到人大审议，使得“两税”合并的事宜不得不再度搁浅。虽然目前新的企业所得税法已经通过，内、外资企业所得税实现了合并，但对外资企业仍旧保留了一些过渡性的优惠措施，由此可见部门间财政关系对“两税”合并进程及具体实施路径所产生的影响是相当显著的。
　　建立国有资本经营预算制度在2005年就被国务院确定为经济体制改革的重要内容之一，从而成为国家国有资产监督管理委员会近来工作的头等大事。早在上个世纪90年代中前期，理论界就提出了在我国建立国有资产（资本）经营预算的政策建议，（注：较有代表性的观点是叶振鹏教授和张馨教授在“双元结构财政论”中关于双元预算体系的论述中提出的（参见叶振鹏、张馨：《双元结构财政论》，经济科学出版社1995年版）。）但由于种种原因，这一政策主张迟迟没有付诸实践。2003年我国组建了国家国有资产监督管理委员会，在经过一段并不长时间的运作之后，国资委很快便发现“没有资本经营预算的国资委，就像是一条腿在走路”。（注：程明霞：《国资经营预算多方博弈，国资委与财政部仍有争议》，《经济观察报》2005年2月20日。）因为没有国有资本经营预算，国资委事实上很难掌握和运用国有资本回报，而且没有国有资本经营预算，国资委根本就无法约束国有企业的经营活动。因此，在国资委看来，是否建立起了国有资本经营预算，就决定了国资委在多大程度上履行出资人的职责，也决定了国资委能有多大的作为。在这样一种情况下，国资委自然迫切希望尽早建立起国有资本经营预算。然而，由国资委来编制和执行国有资本经营预算，实际上就意味着它需要掌握或控制相应的财政收入和财政支出。也就是说，国有企业的税后利润和国有产权转让的变现收入等都要上缴给国资委，并且国资委也应有权安排对国有企业和公共建设项目的投资支出，而这些在传统上都属于财政部门的职责和权限范围。不管国有资本经营预算制度的建立是否有利于国资委职能的行使以及国有资本的保值和增值，但毫无疑问的是，它的实施在现实生活中不可避免地会削弱财政部门的权力，这就注定了这一举措很难轻易得到财政部门的赞同。自1994年以来，财政部门一直把国有企业的税后利润基本都留给了企业，但在国资委准备建立国有资本经营预算制度后，财政部门又开始着手国有企业利润的收缴工作。程明霞：《国资经营预算多方博弈，国资委与财政部仍有争议》，《经济观察报》2005年2月20日。）从这一小小的变化当中，我们便不难体会出财政部门对建立国有资本经营预算制度的态度。国有资本经营预算制度的建立不仅很难得到财政部门的支持，而且也极有可能遭到全国社会保障基金理事会的反对，因为当前国有产权转让的变现收入中有相当大一部分用来补充社会保障基金，但在国有资本经营预算制度建立以后，国有产权转让的变现收入则必须改为上缴国资委。如果国资委不就此事理顺与财政部门和社会保障基金理事会等部门之间的财政关系的话，那么国有资本经营预算改革是很难顺利出台的，即使勉强建立起来，也会因为得不到财政部门等政府职能部门的有力配合或受到制肘而运行不畅。
　　
　　尽管“费改税”并不是在新一轮财税改革中才提出来的，但它需要在新一轮财税改革中加以贯彻实施。开征燃油税就是“费改税”中一项已经拖延了8年之久的改革措施。燃油税改革之所以会久拖不决，原因是多方面的，但财税部门没有就此事协调好与交通部门之间的关系依然是其中的一个重要原因。开征燃油税的一个重要配套措施，就是要取消交通部门在全国各地收取的公路通行费，这样交通系统几十万路桥收费人员如何安置就成为燃油税改革不得不首先解决的问题。2000年前后燃油税推出几乎成为现实但最终还是功亏一篑，就与当时路桥收费人员的安置问题没有得到妥善解决有很大关系，因为交通部门提出要安置27万路桥收费人员，但税务部门却只同意接收12万人。（注：张刚：《交通部和发改委成为燃油税改革的阻力？》，《经济观察报》2005年1月29日。）此后，财税部门和交通部门一直没有在这一问题上理顺两个部门间的利益关系，由此导致燃油税改革一拖再拖，直到今天燃油税出台的时间表依旧无法确定下来。（注：目前有关方面就燃油税改革的表述依然是“适时”开征燃油税。）
　　
　　三、理顺和规范部门间财政关系，为新一轮财税
　　
　　改革创造良好的条件毫无疑问，部门间财政关系对新一轮财税改革措施能否顺利出台以及出台后运行是否顺畅，有着重要的影响。然而，过去我们似乎却忽略了部门间财政关系的存在以及它在财税改革乃至整个社会经济生活中的重要作用。即使是偶尔注意到了部门间财政关系，往往也只是片面地强调各政府职能部门之间的分工与协作关系，而很少提及、或不愿意承认甚至是否认各政府职能部门之间也存在着利益冲突关系。实际上，我国各政府职能部门之间存在利益冲突在现实中是一个不容否定的客观事实，而且它还会随着市场化改革的进一步深入而越来越凸显出来。在部门间财政关系中，对财税改革起阻碍作用的恰恰就是各政府职能部门间的利益冲突关系，因此要消除或降低部门间财政关系在新一轮财税改革中的负面影响，我们首先就应当正视部门间财政关系的存在，直面各政府职能部门之间存在的利益冲突关系，并努力化解它。
　　作为公共政策的重要组成部分，财税改革实际上是政府（包括财政部门、税务部门和其它政府职能部门）、企业以及个人等相关行为主体博弈的结果，新一轮财税改革中的任何一项措施能否顺利出台以及出台后能否顺利实施，在相当大程度上决定于各相关主体之间的利益博弈是否取得了均衡。一个行为主体的利益诉求能否在最终出台的财税改革中得以体现以及体现的程度，取决于其在博弈过程中发挥的作用。目前，我国的公共政策博弈机制还很不完善，公共政策的制订仍主要采用的是自上而下的强制性模式。在此模式中，政府职能部门基本上主导了公共政策的具体制订过程及其最终的结果，在这样一种情况下，部门间财政关系就能够对我国的财税改革产生较大的影响。也正因为如此，所以部门间财政关系才得以成为左右我国新一轮财税改革的关键性因素之一。为了改变这种状况，我国也应采取措施建立健全公共政策博弈机制，让与财税改革利益相关的非政府行为主体有充分表达自身利益诉求的途经和方式，让他们的利益诉求能够在政策制订过程中体现和反映出来，（注：如在“两税”合并的过程中，我们就没有太多地听到内资企业这一直接利益相关方的声音。以至于财政部部长金人庆在出席2005年中国财政学会年会时对企业所得税并轨问题直言“……现在为中资企业说话的人太少了，而为外资企业说话的人太多了……”（参见http://cn.biz.yahoo.com/050113/2/5zv0.html）。之所以会出现这种情况，除了有内资企业普遍不善于在公共政策制定过程中表达自己利益诉求方面的原因之外，我国的公共政策博弈机制中缺乏让所有利益相关方都能顺畅表达自身利益诉求的途经和方式也是一个重要原因。）从而相对淡化部门间财政关系在财税改革过程中产生的影响，这对于确保我国当前新一轮财税改革的顺利推进来说也是不可或缺的。
　　在计划经济体制下，除国家利益外，其它所有行为主体的利益都被否定。在这样一种情况下，政府各职能部门大体上都不可能具有独立的自身利益，这就决定了计划经济体制下的部门间财政关系相对较为简单。这样，政府各职能部门基本上都能依照国民经济计划的安排履行其职能，极少有为了自身利益而偏离正常运作轨道的行为发生。然而改革开放以后，随着市场取向改革的不断深入，在计划经济体制下长期被压抑的利益动机一下子被释放出来，这种利益导向再次成为各行为主体活动的基本驱动力，政府职能部门也不例外地会在部门利益、甚至是政府官员的个人利益冲动的驱使下，采取种种措施来谋求本部门利益的最大化。此时，在原有的规则已被打破、而新的规则尚未确立起来以及利益格局日益多元化的背景下，我国政府部门间的财政关系也日趋复杂化和无序化。正是这种日趋复杂化和无序化的部门间财政关系，成为了推行新一轮财税改革的重要阻力。因此，如何应对日趋复杂和无序的部门间财政关系，就成为顺利推进新一轮财税改革必须解决的一个至关重要的问题。
　　事实上，部门间财政关系日趋复杂化在体制转型过程中是不可避免的，我们所能做的就是使日渐无序化的部门间财政关系逐步走向规范化。改革开放以来，财权与事权在政府各职能部门间的不恰当配置，是我国政府部门间的财政关系变得无序化的一个重要原因。市场化改革后，我国政府各职能部门的事权与财权一直是大致统一的，这无疑为各政府职能部门利用手中的权力谋求部门利益提供了极大的便利，进而造成了部门间财政分配关系的混乱。因此，要规范部门间的财政关系，首先就应在各政府职能部门之间重新配置财权与事权。我们认为，“一级事权一级财权，财权与事权相统一”只是处理政府间财政关系所应当遵循的一条基本原则，但这一原则并不适用于处理一级政府内部各职能部门间的财政关系。其实，在一级政府内部，财权与事权应当是分离的，即一级政府的事权应当根据分工原则划分给各职能部门，而一级政府的财权则集中由财政部门掌握。在一级政府内部，财权的适当集中到财政部门手中，不仅可以强化财政部门对各政府职能部门财政收支活动（它在很大程度上反映和体现着部门的利益）的监督作用，而且也能起到弱化各政府职能部门谋求部门自身利益的利益动机。几年前，我国开始实行以部门预算制度为核心，零基预算、综合预算、国库单一账户和政府采购等同步推进的改革措施，尽管改革的初衷可能并不在于规范部门间的财政关系，但这些措施却实实在在地触及到了部门间财政关系的内核。此次以部门预算为核心的改革，虽未明确提出在一级政府内部财权与事权分离的问题，但其中的许多措施，如国库集中收付、政府采购等，实际上却能够起到将各政府职能部门财权与事权分离开来的作用。我们应以此次改革为契机，积极推动我国部门间财政关系的规范化进程。当然，部门间财政关系的规范化也不是这些改革措施就能从根本上解决问题的，它还有赖于政府预算制度乃至整个社会的法治化，而这是一个长期而艰巨的任务。
　　
　　主要参考文献
　　1、张馨：《部门预算改革研究》［M］，经济科学出版社2001年版。
　　2、王玮：《预算管理改革与部门间财政关系》［J］，中国人民大学复印报刊资料《财政与税务》2001年第7期。
　　3、方福前：《公共选择理论：政治的经济学》［M］，中国人民大学出版社2000年版。
　　4、张刚：《交通部和发改委成为燃油税改革的阻力？》［N］，《经济观察报》2005年1月29日。
　　5、程明霞：《国资经营预算多方博弈，国资委与财政部仍有争议》［N］，《经济观察报》2005年2月20日。
　　
　　作者单位：武汉大学经济与管理学院
　　责任编辑：心远