我国“一体两翼四轮驱动”的社会保障体系研究

　　内容提要 社会保障权是人权的重要组成部分。我国社会保障现存问题主要包括筹资渠道少，投资范围窄，基金管理体制不顺，监督力度不大，基金运营收益不高；社会保障覆盖面过窄，起点不公平；效率公平理念错位——重视效率，忽视公平，政府责任理念错位——政府缺位与政府越位，社会政策中心错位——以收入为本不以资产为本；城乡二元结构的制度框架使广大农民基本处于无保障状态；“政策主导型”的社会保障体系稳定性低，人为性强，规范性弱；现行的社会保障体系法制化程度很低，立法滞后，立法层次较低。我们应该构建“一体两翼四轮驱动”的社会保障目标体系，以社会保险为主体，以企业补充保险和个人储蓄保险为两翼，社会救济、社会福利、社会优抚、社会低保四轮驱动；我们应使社会保障筹资渠道多元化和参与主体多样化；应当法制先行，完善社会保障体系得以建立和运行的法律体系。我们应以“构建社会主义和谐社会”为指导思想，继续进行制度创新，新建“子女养老社会保险金制度”，推行“社会保障劳务储蓄银行制度”，积极探索“以地换保”、“以房换保（倒按揭）”制度。
　　关键词 社会保障 体系结构 问题 创新 对策
　　〔中图分类号〕C913.7〔文献标识码〕A〔文章编号〕0447-662X(2007)05-0177-07
　　
　　我国社会保障体系经过多年的建设已经初具规模，取得了难能可贵的辉煌成绩。但是随着经济和社会的不断发展，这一体系也面临前所未有的挑战。面对挑战，原有的社会保障体系暴露出了不少薄弱环节。本文对我国社会保障体系的现状及问题进行研究，分析问题的原因所在，进而提出解决的方案和建议。
　　
　　一、我国现行社会保障体系存在的问题
　　
　　（一）我国现行社会保障体系的效率问题
　　这里所讲的效率是指社会保障体系的保障时效、保障范围、保障资金、保障能力问题。社会保障制度的实质是一种社会物质财富的再分配制度，其分配的目的是保障那些遭遇社会风险的社会成员能够成功渡过难关，重新走上发展之路。从这个意义上讲，效率就成为评价一个社会保障体系健全与否的重要标准。
　　在资金筹集和资源整合方面，我国现行社会保障体系的效率不高表现在筹资渠道少。我国现行社会保障体系的筹资渠道一是向中央政府要补贴，二是向保障对象及其所在单位收取社会保险费。这两条筹资渠道显然忽视了“社会”层面的资源。在现行体系内，单就养老、医疗、失业三项社会保险而言，雇主缴费已达到工资总额的30%左右，而个人缴费合计也达到了工资总额的10%左右。这两项指标明显高于多数国家的社会保险费水平。较高的社会保障费率，大大影响企业的盈利水平，将导致企业削减其人力资源支出成本。这种削减会导致整个地区社会保障经费的减少，而社会保障经费的减少又将导致费率的提高。这样会形成一个效率不断降低的恶性循环。
　　在社会保障基金的运营管理方面，问题主要体现在管理不够规范，监督力度不大，基金运营收益不高。上海高额社会保障资金挪用一案就是一个震惊国人的反面典型。首先，社会保障资金人治管理，没有形成法制管理体系。其次，管理层次过多，政出多门，资金分散，分割了社会保障基金统筹的整体性，基金统筹的调剂功能也难以充分发挥。国家统计局按照农村低收入人口标准694元至958元计算，2006年年底我国农村低收入人口为3550万人，只有1509万人得到了农村最低生活保障，即2041万人享受不到农村最低生活保障。这是政出多门、资金分散的结果。
　　在社会保障基金投资运营方面，传统的投资方向是存入银行或者购买国债以获取利息，这种方式虽然安全性较高，但是收益率太低，如果再扣除通货膨胀率，社会保障基金的增值率可能为零，甚至出现负值。如何在安全性和收益性之间做出理性的选择，在保证安全的前提下实现社会保障基金最大增值是需要进一步研究的重大问题。
　　在社会保险费支付方面，不规范的行为时有发生，使社会保障体系的运转处于低效状态。在失业保险中，有隐性就业的问题，部分人在享受失业保险金的同时又在从事有报酬的工作，造成失业保险金的流失。在养老保险中，存在虚报冒领的情况，如死亡不报告、更改死亡时间以继续领取养老金等。
　　
　　（二）我国现行社会保障体系的公平问题
　　这里所指的公平，既包括机会公平和起点公平，也包括过程公平和结果公平。机会公平有两层含义，一方面是指社会保障中的某些项目面向全体具有一定收入能力的从业人员，因而形成一种起点的均等；另一方面也意味着社会保障权作为一种宪法权利，从应然的角度讲，应该被该国的合法公民所普遍享有。过程公平强调社会保障待遇分配的不偏不倚，重点则在于公平尺度，同样条件，同样对待，防止双重或者多重标准，突出的是规则的公平。结果公平是指社会保障通过社会资源再分配功能的发挥，调节贫富差距，使所有的社会成员都能获得最基本的生活条件和分享社会进步的成果。
　　现行社会保障体系机会平等方面的问题，集中表现为覆盖面过于窄小以及起点不公平。根据国家统计局2007年2月28日发布的统计公报，2006年年底，全国就业人员共有76400万人，其中城镇就业人员有28310万人，就是说有48090万农村就业人口不能享受城市社会保障的各项待遇。即使在2006年城镇就业人员的28310万人中，参加基本养老保险的人数为18649万人，即9661万人享受不到基本养老保险，参加城镇基本医疗保险的人数为15737万人，即12573万人享受不到城镇基本医疗保险，参加失业保险的人数为11187万人，即17123万人享受不到失业保险，参加工伤保险的人数为10235万人，即18075万人享受不到工伤保险。作为现行社会保障体系核心的社会保险制度却将占人口绝大多数的农村人口排斥在外，这是典型的机会不公平和起点不公平。
　　现行社会保障体系的过程不公平，主要体现在同类企业中，源于对转轨成本的回避，一方面造成了代际之间（“老人”、“中人”、“新人”之间）参保过程的不公平，另一方面也造成了不同企业之间参保过程的不平等。机会不平等、过程不平等，最终将造成保障结果上的不公平。一方面是全部农村居民和部分城镇居民很难享受到社会保障待遇，另一方面是个体条件相同的职工由于出生日期、就业单位类型、性别的差异，所享受的社会保障待遇水平大不相同。结果不公平意味着现行社会保障体系没有充分发挥调节收入、缩小贫富差距、促进社会融合的功能。
　　
　　二、我国社会保障体系现存问题的成因分析
　　
　　（一）理念方面的原因
　　1、公平效率理念错位——重视效率，忽视公平。
　　客观地讲，“效率优先，兼顾公平”的理念在经济体制市场化改革的初期起到了积极的作用，应该充分肯定。但是在今天构建社会主义和谐社会的目标和背景下，传统的公平效率理念就明显不能满足社会发展的新需要了。民生三要素是就业、分配、社会保障，三者的本质都是要公平。科学发展观的核心是以人为本，以人为本的关键是解决就业、分配、社会保障等民生问题。社会发展的客观需要已经把“公平”推上了越来越重要的地位。福利经济学的创始人庇古曾指出，福利存在着效用递减的规律，等额的社会福利分配给穷人要比分给富人产生更大的效用。正是根据这一基本原理，庇古的学生贝弗里奇设计出英国现代社会保障制度体系，开创了“福利国家”的社会保障目标模式。可见，在涉及社会福利分配的社会保障领域，公平与效率是统一的。因此，在构建“和谐社会”的目标下，我们应该树立“效率和公平相统一，二者并重并行”的理念，这是健全社会保障体系的理论基础和前提。
　　
　　2、政府责任理念错位——政府缺位与政府越位。
　　我国与高缴费率和高补贴形成反差的是，目前的保障水平仍比较低，保障覆盖面也很有限，即现行的社会保障体系不公平、低效率。这种困境的原因可以概括为政府的责任观错位——政府缺位与政府越位。例如在保险费的征缴上，政府有着不可推卸的责任，这种关系只能依靠行政关系为核心来构建。然而，现行社会保障体系在很长一个时期内，政府部门对社会保险费征缴的执法力度较弱。另外，在现有的社会保障体系中，政府往往舍农村而取城市，因为城镇的社会保障资源相对较多，容易做出成绩。政府走了这样一条城市到农村的路线，使得本来最需要保障的农民，往往多数得不到保障。这是政府的缺位。而政府在社会保障中的“越位”则表现在政府过多地参与社会保险的经办和管理。现有的社会保障机构一方面出现了与一些政府部门相类似的官僚主义弊端，另一方面，又极易误入一味追求地方利益、部门利益，讲求经济效益而忽视社会效益，甚至背离组织公益目标的路径。
　　3、社会政策中心错位——以收入为本不以资产为本。
　　现行的社会保障体系主要由以收入调节为中心的政策和制度构成。收入与消费直接相连，由于现行社会保障体系的建立带有一定的“灭火”目的，因此其重点在于通过收入调节，解决贫富不均等问题。尽管收入与消费保障了人们的基本需求，但是并不能成为改善弱势群体生活状态并使其获得全面经济独立的长效机制。笔者认为，健全的社会保障体系对社会弱势群体的保障应该以改善其长期生活状态、促进其经济独立与自给自足为主要目标。要达到这个目标不能只依赖于维持人们的收入与消费，而需要同时促进资产的长期积累，将社会保障的政策中心从收入转向资产。
　　
　　（二）制度层面的原因
　　1、城乡二元结构的制度框架使广大农民基本处于无保障状态，把社会保障缩小成了“城市保障”。
　　在这样的体系内，城镇居民不仅能够享受到养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险等社会保险，还可以享受到最低生活保障等不少的社会福利。而这些基本社会保障待遇，农民是享受不到的，即农民被排斥在社会保障体系的保护之外。随着集体经济组织的瓦解和“空壳化”，农村居民的社会保障问题更加严重，低收入、少储蓄的农民无法购买商业保险，而捉襟见肘的基层财政也难以为农民提供最基本的公共产品。二元分割的社会保障体系将“社会保障”缩小成了“城市保障”，严重缩小了社会保障的覆盖面，是造成社会保障制度运行不公平、低效率的重要原因。
　　2、在制度形式层面，“政策主导型”的社会保障体系稳定性低，人为性强，规范性弱，现行的社会保障体系法制化程度很低。
　　首先，立法滞后使得社会保障体系的建立无法可依，立法层次较低，使得社会保障体系的稳定性不强。由于现代法治理念要求法律不可溯及既往，因此“先办事情，后定规则”所定的规则很难对之前做出的行为进行评价，这就意味着之前做得好的事情不能得到有效的激励，之前做得不好的事情也很难被追究责任。虽然在近几年的社会保障体系建设中，制定规则、照章办事已经越来越被政府部门所重视，但是很大一部分规则出自地方政府下属的职能部门，其表现形式也多为“通知”、“意见”、“办法”等等，大多属于政策层次，但是政策的稳定性远远不如法律。由于涉及社会保障的政策政出多门，政策间的冲突难以避免，为了解决政策间的冲突，很多政策性规则不得不朝令夕改。
　　其次，缺乏程序性规范使社会保障制度措施的可操作性不高。由于受到传统的“重结果轻过程”的理念影响，现行社会保障体系内的制度规范，往往只规定应当做什么事情、不应当做什么事情，却很少规定如何做和如果不做如何追究责任等程序性问题。这种缺少程序性规范的规章制度，往往使执行者拥有了过大的自由裁量权，这种自由裁量权的滥用导致背离社会保障基本理念的行为大量出现。而这种不符合社会保障制度要求的行为，又因为缺少程序规范而很难获得法律上的救济。在遭遇社会风险时获得社会保障待遇是公民的一项基本权利，法学上有一句名言，叫“无救济则无权利”，缺少了程序保障，缺少了救济途径，公民的社会保障权形同虚设。
　　从纵向来看，目前我们已经经历过了社会保障体系的初创阶段，因此在接下来的社会保障体系健全过程中，有必要强调体系的稳定性、制度的定型化和权威性，加强社会保障法制建设无疑是一条正确的路径。从横向来看，世界上发达国家的社会保障立法历史较长，并经历了不断修订立法到逐步完善的过程，已经具备了相对完备的立法体系（见下表）。
　　
　　资料来源：郑功成《社会保障学——理念、制度、实践与思辨》，商务印书馆，2000年。
　　
　　三、健全我国“一体两翼四轮驱动”社会保障体
　　
　　系的对策建议党中央和国务院明确提出：“要加快形成独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。”根据这一指导精神，我们针对我国现行社会保障体系所存在的问题及成因，对我国社会保障体系的进一步健全与发展提出以下对策建议。
　　
　　（一）构建“一体两翼四轮驱动”的社会保障目标体系
　　在社会保障目标体系方面，笔者从全局性和战略性的体系结构新角度，提出建立以社会保险为主体，以企业补充保险和个人储蓄保险为两翼，以社会救济、社会福利、社会优抚、社会低保为四轮驱动的社会保障体系结构。它既有系统性，充分揭示了社会保障各个方面的相互联系和结构整合，又分清了主次，明确了“主体”、“两翼”、“四轮”这样三种定位，在社会保障的人力、财力、物力、信息、政策、法律等方面揭示了主要着力点和全面兼顾的方方面面。
　　这样的体系结构有三层含义：其一，在社会保障的各项目中，应当坚持将社会保险作为主体，因为这种方式能够很好地体现被保障者权利义务的对等性，能够较好地提高社会保障制度的效率。其二，在社会保险中，应通过建立多层次的保障体系来体现社会保障的社会性。现行社会保障体系的社会性主要体现在责任分担上，特别是体现在保险费交纳责任的分担上，如在基本社会养老保险中，个人、企业和国家三方分担保险费的积累责任。而在进一步健全社会保障体系的过程中，则应当通过进一步增强多元主体的参与性来更好地实现保障的社会化，即应该在国家主导的社会保险之外，大力兴办企业补充保险和个人储蓄保险。其三，大力发展社会救济、社会福利、社会优抚、社会低保等其它社会保障项目。社会救济是扶危济困必不可少的社会保障项目，社会优抚很好地体现了地方政府对人民军队的支持，社会福利和社会低保是人道主义、人本思想的体现。但是在近些年的社会保障改革中，改革的重点放在了社会保险体系的改革上，对上述四个项目的发展投入力度还很不够，因此在社会保障体系健全过程中，应当对这些“弱势项目”有所强化。
　　
　　（二）在农村社会保障体系中，根据社会分层理论，将农民划分为以传统农业生产为生的农民、农民工、失地农民等不同的群体，为其建立有针对性且相互衔接的社会保障制度。
　　我们应从以下几方面着手健全农村的社会保障体系：一是增加资金投入，将农村扶贫范围由只对绝对贫困人口的扶贫扩大到对弱势群体的扶贫。二是改生活救助为生产援助，使扶贫方式由现金和实物援助为主转变为培植自力更生能力的援助为主，扩大在项目、技术、培训、生产和销售等方面的有效援助。三是加大对农村弱势群体子女教育的援助，有效促进农村弱势群体文化知识的提高，切实增强农村弱势群体自我发展的能力。可通过减免学费、提供助学金等方式，确保农村弱势群体适龄子女能完全接受九年义务教育。四是根据劳动力情况，对农村弱势群体合理分类，区别对待，有针对性地采用救济、救助、扶持、援助等方式进行“扶弱”。五是将农村弱势群体的援助纳入发展农村经济和调整经济结构的大环境中加以考虑，农村重点项目和产业化项目应优先照顾贫困地区和贫困人口。六是尽快建立最低生活保