“脱嵌”与“重塑”：转型期社会

　　内容提要 转型以来，社会中介组织的不断生成和扩展已是不争之事实，但在发展中仍然面临诸多困境。本文尝试从治理角度来对此分析。首先，在外部治理上，社会中介组织“脱嵌”于政府获得自主性、合法性的同时还需要和政府进行关系重组；其次，在内部治理上，社会中介组织要逐步培育有效的内在规则；最后，社会中介组织在治理上需要进行合理的目标定位，“公共理性”应该是不同社会中介组织所应遵循的价值取向。
　　关键词 社会中介组织 自主治理 内在规则 公共理性
　　〔中图分类号〕C916〔文献标识码〕A〔文章编号〕0447-662X(2007)05-0184-05
　　
　　一、相关背景以及问题的提出
　　
　　我国现有的社会中介组织实际上都是在我国社会转型之后不断生成的。我国的社会转型至少带来了两个层面的转变，而这正是我国诸多社团以及社会中介组织生成和拓展的重要前提条件。首先是社会结构的转变。政府从计划经济的全能控制模式进行有限的收缩，这意味着国家权力也从经济、社会领域的适度退出，也带来了公共领域、公共空间的扩展，原本由政府承负的很多职能需要逐渐让渡给新的组织来替代执行，这意味着为各种专业群体、专业组织以及各种社团提供了在传统社区和单位组织之外生成的可能性；其次是经济体制的转轨。随着市场体制的推进，市场的力量逐渐彰显，各种市场中介组织也随之不断生成和发展，已成为市场体系不可分割的一部分。据不完全统计，截止到2004年底，我国社会团体已达15.3万个，民办非企业组织机构达到了13.5万个，而这其中绝大部分都属于广义上的社会中介组织。
　　无论这些社会中介组织是从市场中衍生而成，还是在政府改革过程中由政府授权或者委托建立的，我们都不可否认它们生成和扩展的现实。事实上，民间组织（包括社会中介组织）作为社会发展的主体，转型以来获得了“暴发式增长”；更有学者指出，转型以来，中国民间组织（社会中介组织）无论是在数量上、规模上以及种类结构上，都发生了前所未有的变化，甚至成为了“全球性结社革命的一部分”。（注：王绍光、何建宇：《中国的社团革命－中国人的结社版图》，《浙江学刊》2004年第6期，第71页。）
　　我国转型以来不断生成的社会中介组织吸引了不同学科学者们的积极关注。如学者们对于社会中介组织的界定及其合理分类、社会中介组织和中国行政体制改革之间关系等问题的探讨，而更多的学者意识到转型以来的社会中介组织在公共领域、社会生活以及经济生活中起到的沟通、协调、公证、服务以及监督的功能，也从不同视角分析了这些社会中介组织生成和发展的意义。如有学者指出：在日益强调政府的社会管理和公共行政职能的改革潮流中，在社会公共事务管理主体多元化的进程中，社会中介组织的力量和作用越来越明显，在公共管理中扮演着非常重要的角色，已成为了公共管理中不可忽缺的一个主体（注：胡仙芝：《论社会中介组织在公共管理中的职能和作用》，《中国行政管理》2004年第10期，第84页。）；更有学者论证了社会中介组织之于中国公民社会发展的意义。
　　尽管也有学者论述了我国转型期社会中介组织所存在的问题，并提出相应的对策思考，但是大多是从推进行政管理体制改革的角度出发，主要观点是认为政府不能运用行政权力对社会中介组织“越位”干预；但是对于政府和社会中介组织的关系应该如何协调、社会中介组织内部应该如何治理、社会中介组织的目标定位等问题并没有进行系统论述。本文尝试从治理这个视角对此展开论述。
　　“治理”自1989年世界银行首次运用之后，已经成为多学科共享的一个概念。按照全球治理委员会的定义，“治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”②（注：俞可平：《中国公民社会的兴起及其对治理的意义》，《中国公民社会的兴起与治理的变迁》，社会科学文献出版社，2002年，第190-193页。）可以看出，治理和以前的统治、管理等概念都有很大的不同，治理并不是权力的单向干预，而是“由传统政府的单方管制演绎为多种权力中心的共同协商以及对公共事务的参与”；②治理也不是一种正式制度自上而下的强制推行，而是多方参与以及持续的互动；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理也不是垂直的管制，而是一种横向的合作和联络；“治理”是公共事务面临“政府失灵”以及“市场失灵”情境下应运而生的一种新理念。对于我国的社会中介组织来说，实际上也正面临着一种治理的困境。
　　
　　二、社会中介组织的外部治理：和政府关系的重塑
　　
　　从治理视角来审视社会中介组织，首先必须重塑社会中介组织和政府之间的关系，或者说首先必须厘清社会中介组织的外部治理问题。很多学者关注到了我国社会中介组织对于政府的依附性，也意识到我国社会中介组织的外部治理缺少一种可操作性的治理框架。事实上，由于我国现有的大多数社会中介组织是由政府职能部门或事业单位组织扶植兴办的，政府给予一定的财务支持和政策支持，同时政府也拥有对社会中介组织进行严密监管的权力，在登记、营运、领导人的任命等方面仍然进行着有效的控制，这样，中介组织也就不可避免地具有“官民二重性”。由于和政府存在着一定的隶属性和一定的委托关系，社会中介组织和政府之间的责、权、利并没有清晰的边界；这些社会中介组织所具有的这种特殊地位一方面赋予了它们垄断性的权力，而另一方面它们的自主性并没有随着社会结构的转型以及市场经济的推进而充分展开。“这样的社会中介组织实际上成了政府的办事机构，不利于政府管理部门的职能转变，也影响了社会中介组织积极性的发挥。”（注：梁云：《发展社会中介组织——推进行政管理体制改革的重要内容》，《人民日报》2004年6月21日。）
　　另外，在我国现有行政体制下，有些“草根型”社会中介组织（例如有些市场中介组织）虽然是自发生成的，但是在发展过程中为了获取一种“合法性”，也会向相关的政府部门寻求庇护，建构起一种“挂靠关系”，因而对政府也会形成一种依附关系。尽管这些社会中介组织可能并不需要政府的财务支持，但是在业务主管上，领导人的任命上仍然会受制于相关政府，甚至会出现“多头领导”的现象。自下而上孕育而生的社会中介组织实际上也并没有获得自主治理的空间。
　　上述两种情形也说明了我国的社会中介组织和政府之间缺乏一种有效的治理规则。我们知道，一种合理的治理机制必须有一套切实可行的制度和规则。而我国目前的社会中介组织和政府之间恰恰缺少这种有效的规则：社会中介组织不能作为独立的法人，按照法律制度行使其作为法人的各项权利、义务和功能，同时也不对自己的行为承担相应的责任。在这个意义上，无论是对于那些属于由国家自上而下组建而成的社会中介组织，还是“挂靠型”的社会中介组织，都要依据相应的法律尽快和政府在责权利上分离。1989年10月，国务院颁布了《社会团体登记管理条例》；1998年10月国务院再次修订了《社会团体登记管理条例》，并且同时颁布了《民办非企业单位登记暂行条例》，尽管这些条例为社会中介组织提供了一定的治理框架，但其仍“具有强烈的国家法团色彩，体现了国家对公众社会高度防范的取向，维持国家对社团空间的有效控制是有关行政法规出台的主要目的。”（注：顾昕、王旭：《从国家主义到法团主义：中国市场转型过程中国家与专业团体关系的演变》，《社会学研究》2005年第2期，第165-166页。）从现实来看，对于社会中介组织的外部治理尤其是厘清政府和社会中介组织之间的模糊关系目前并没有一个可操作性的制度规则。
　　
　　之所以要依据一种规则让社会中介组织和相关政府部门“脱嵌”、理顺关系，原因在于，一旦社会中介组织作为政府部门的附属部门，往往会丧失自主性和社会合法性；社会中介组织包括一部分专业组织，其中的专业人士的合法性权威应该受到法律制度的保护而不是行政权力的庇护。当然正如上文所述，社会中介组织作为独立的法人，也需要对自己的行为承担相应的法律责任。从西方的经验来看，国家和政府一方面要对专业人士的资历进行严密监管，但另一方面国家和政府却不应干预这些群体履行专业职责的自主性，“在专业知识的发展和控制上，在专业服务的递送上，在专业组织的监管上，专业人士始终发挥着强大的影响力，甚至维持着主宰性。”（注：顾昕、王旭：《从国家主义到法团主义：中国市场转型过程中国家与专业团体关系的演变》，《社会学研究》2005年第2期，第158-159页。厘清政府和社会中介组织的关系，既避免了政府的这种“权力越位”，也赋予社会中介组织一定的自主权，这样，社会中介组织其实可以替代政府履行更多的功能，如市场管理、行业管理等等，从而也达到了双赢的效果。
　　理清政府和社会中介组织的关系并不意味着政府从社会中介组织的治理中完全退出导致“缺位”，而是要重塑社会中介组织和政府的关系。当然这首先需要政府职能的转变：将原先由政府不堪承负的许多公共职能让渡给社会中介组织来承担，政府主要是履行“裁判员”的职责；政府依据一套合理的监管规则充当裁判员角色，不能做教练员，更不能充当运动员，这样才能保证中介组织的公共品性以及彼此之间的良性竞争。政府作为多边治理的一方应该积极参与、监督社会中介组织的运行，保证社会中介组织运行的透明化、规范化；在我国的转型期，由于社会中介组织在运行中缺乏一定的法治基础和自治传统，政府的引导和监督、监控、评估和规范依然很重要，所以政府的职能转换并不仅仅是一个放权退出的过程，而是要参与到治理结构中来。
　　按照治理理论的逻辑，治理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要；而治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。（注：俞可平：《中国公民社会的兴起及其对治理的意义》，《中国公民社会的兴起与治理的变迁》，社会科学文献出版社，2002年，第193页。）而对于社会中介组织的外部治理而言，重塑和政府的关系，意味着政府从以前直接的行政干预转化为引导、善治的角色；显然，这不是基于政府部门的自身利益，而是基于一种公共目标所采取的积极行动。
　　
　　三、社会中介组织的内部治理：走向“内在规则”的治理
　　
　　重塑社会中介组织和政府的关系主要是针对社会中介组织的外部治理而言，有了一种治理规则，既能充分发挥政府的调控功能，也能充分赋予社会中介组织的“自主性”和“合法性”；而社会中介组织获得“自主性”正是社会中介组织进行内部治理的前提。
　　社会中介组织作为联络、沟通政府、企业、市场和公众的一个中间机构，它不同于一般的政府部门，也不同于企业组织，如何摸索出一种适应性的的内部治理模式？实际上，在政府强力干预情形下，社会中介组织的内部治理是按照科层制来进行“治理”的，更多体现为一种垂直的自上而下的权力干预，如上文所述，并不是真正意义上的治理，也不能让社会中介组织充分发挥出自己的功能；当政府的权力释放之后，一方面给社会中介组织提供了新的发展机遇，但同时也让众多的社会中介组织内部治理经受考验。
　　我们知道，制度往往是嵌入在组织之中，而组织的维续和发展同样需要一种有效的制度和规则的支撑。社会中介组织也不例外，社会中介组织的内部治理也需要一种有约束力的制度和规则。社会中介组织的财务支出审批程序、领导人的选聘、重大事务的决策程序、组织利益和成员利益之间的协调等等都需要有一定的规则作为治理框架。而按照制度经济学的逻辑，制度其实可以分为两类：一类是来自外在的规则；另一是来自内部成员所能达成的“共识”即内在规则。（注：柯武刚、史漫飞：《制度经济学－社会秩序与公共政策》，商务印书馆，2002年，第474页。）对于社会中介组织而言，在政府的强力干预模式下，社会中介组织是按照外在的规则被强制性建构起来的，遵循的是自上而下的指令性规则，尽管也具有一定的强制性，但是这种指令性计划往往不是从社会中介组织自身的发展角度来进行规制的，因此不适宜社会中介组织自身的良性发展。
　　在政府权力由强力干预转变为引导、服务的角色之后，社会中介组织要逐步走向依赖内在规则的治理。内在规则往往是在组织内部成员在商定的基础上达成的共识，并在此基础上形成有效的制度和程序；尽管内在规则表征为自我履行的契约，但并不意味着这种契约没有约束力，内在的规则依靠的是内部契约、信任、相互监督等机制。虽然缺乏第三方的监督和实施，但是由于内部也具有一定的约束性和强制性，不仅能给内部成员带来一个稳定的预期，包括相关权益的保障和实现；也能根据相关规则对违反契约的人进行惩罚，并能有效抑制机会主义以及对权力的滥用。
　　随着社会中介组织的演进，社会中介组织中的行为主体能基于一种兴趣、爱好、义务、责任或者出于一种经济理性（如降低交易成本）慢慢建构起一种内在规则，当然这种内在规则的生成是和一个国家和地区的社会自发力密切相关。在弗兰西斯•福山看来，这种自发社会力能够超越家族团体的亲缘信任，也带来了市场中物质资本、人力资本的重组，促成了企业组织以及众多社团的生成，简言之，社会资本含量是企业以及社团能够生成乃至做大做强的重要基石。实际上，社会资本更是社会中介组织赖以生成和良性发展的重要元素。如果没有一定的共识、信念、价值观、信任，或者说没有这种社会资本，内在规则无法产生，也无从建构起自下而上的社会中介组织。所以，“一个社会究竟赋予其制度什么样的内容，只能由该社会的成员根据自己的经验和价值观来决定，它只能通过渐进的、演化性的试错过程来发展。”（注：柯武刚、史漫飞：《制度经济学－社会秩序与公共政策》(中文版序言)，商务印书馆，2002年，第2页。）而只有当内在的规则无从建构或者失效时，外部规则才会介入，来监督契约的实施或者强制执行。
　　内在规则往往表现为组织内部成员的一种契约关系，在治理形式上也往往表征为契约治理。和精英治理不同，契约治理是一种组织内部成员的平等参与，而精英治理只是组织中少数精英的参与决策，尽管形式上看也是自主治理，但是实际上却有悖于社会中介组织的整体发展目标和集体利益。如郁建兴和江华在对温州商会的实证研究中发现：商会内部的治理往往是精英治理而非契约治理，一些龙头企业、知名企业、大企业成为商会规则的制定者，而一些不知名的中小企业尽管也是成员单位，但是被“边缘化”了，并没有代表自身利益参与商会内部规则的制定，因而有些商会实际上也成了少数大企业的“俱乐部”。（注：郁建兴、江华：《商会发展中的问题和挑战》，《中国改革》2006年第10期，第27页。实际上在其它社会中介组织也存在着这种现象。这意味着，由于缺乏一种真正意义上的契约，少数精英企业把持了社会中介组织，以组织的名义获取私利，如以集体名义和政府谈判获得工业区、工业用地、向政府寻求更低的税额以及优惠政策等，但是受益人往往只是少数精英，大多数内部成员却被排除在外。少数精英在社会中介组织创建之初可能担当了“克里斯玛”的角色，但当组织建成之后，需要的是对所有人都有约束力的内在规则，而少数精英制定的有利于自我利益的这种规则显然不符合现代治理的要义，因为契约治理是建立在组织内部成员民主、平等基础上的参与，而不仅仅是由少数精英来行使权力。
　　
　　为了确保一些社会中介组织中最基本的内在规则的有效性和约束力，实际上可以将这些内在规则上升为法律层面来强制执行。当然这意味着要经过多方的评议、公证、认可以及法制化的过程。我国已经对一些比较重要的社会中介组织进行了立法如《注册会计师法》、《律师法》、《证券法》等，但这些出台的法律尚不够健全，亟待改善；而更多的社会中介组织尚处于无法可依状态，目前仍依赖于一些行政法规。我们知道，行政法规往往带有一定的“地方性”、局限性以及非独立性，也缺乏法律那样的强制性和公正性。（注：郭国庆等：《社会中介组织发展中的问题与对策研究》，《国家行政学院学报》2006年第1期，第49页。）将一些基本的内在规则上升为法律，尽管会增加社会成本，但是从长远眼光来看，能为社会中介组织提供一个稳健的内部治理框架。
　　
　　四、公共理性：社会中介组织治理中的价值取向
　　
　　任何组织的治理都是为了实现一定的功能；而组织的治理目标、价值取向决定它的治理机制以及治理行为。例如，企业组织治理结构的优化是为了提高企业经营绩效，主要定位于经济功能；而政府部门的治理目标主要是实现公共权力对于公共资源的合理配置；那么对于社会中介组织来说，它的目标如何定位？
　　我们知道，我国的社会中介组织主要包括介于政府、企业、市场之间的各种市场中介组织、行业协会、民间自治性群众团体以及各种公益性组织等；尽管这些组织种类繁多，但是作为第三部门的重要组成部分；与一般公民社会组织的“非官方性”、自愿性特征相比，社会中介组织更强调的是“中介性”和“社会性”。而社会中介组织治理中的价值取向显然也和这两个特征相关。
　　首先，社会中介组织的“中介性”在治理取向上主要体现在提供公共服务包括公共产品的供给上。从现实看来，政府和市场都不能作为单一的公共产品的供给者。对于政府来说，由于信息不对称以及缺乏一定的激励机制，结果往往是“高投入、低产出”；而现实中存在的不完全竞争市场，不仅会带来社会公共产品的非均衡分布，也会带来集体行动的困境。而社会中介组织恰恰能弥补二者的不足：相对于政府来说，如果社会中介组织有相对清晰的边界，在承负公共管理的事务中就会更有成效，而相对于市场来说，社会中介组织不仅能解决“经济人”之间的合作困境难题，也节约了成员单位的交易成本，所以社会中介组织能在公共事务的管理中扮演着越来越重要的角色，也会成为一部分公共产品的有力供给者。例如农村中的各种专业协会、农村经济合作社等社会中介组织不仅为农民提供相应的技术服务、生产信息、销售信息，还成为沟通、协调行业之间、城乡之间、地区之间的供求以及合作；而由企业成员单位组建的商会等组织不仅是各个企业相互联络沟通的桥梁、纽带，也担负着为企业排忧解难，提供技术支持（如产品检测）、产品维权、合法权益、行规治理，还具有品牌经营、“走出去”招商引资等功能。
　　按照经济社会学的观点，社会中介组织的“中介”性其实是处于资源和信息的“结构洞”位置，但是这并不意味着社会中介组织可以基于一种经济理性，利用这样的“中介”优势去获取非法的资源，因为这实际上悖离了社会中介组织的价值目标。社会中介组织的“中介性”并不是为了实现一种经济目标，而是为了实现一定的公共管理职能以及秉持一定的职业道德。社会中介组织在客观上通过专业服务，降低了交易成本，提高了经济行为主体的效率，也促进了社会总体利益的增长，但是社会中介组织本身不能追求利益的最大化，而是应该立足于公共理性，履行一种公共职能，包括提供客观、独立、公正的社会服务，恪守职业操守；不能够提供虚假信息，更不能充当非法交易的中介，也不能参与不正当竞争以及不择手段承揽业务、虚假认证等。而对于营利性的社会中介组织而言，尽管其运作需要自筹资金，还承负着为成员谋求利益的职能，需要提供一种有偿服务，但这并不意味着他们可以仅仅遵循一种经济理性：在合法获利的同时，仍然是应该遵循公共理性，包括遵循最基本的职业伦理，利用自身的信息优势和专业技术优势来为公众提供服务。这也是迪尔凯姆为什么断言分工的功能首先在于“整合社会”而不是“优化经济”的一个主要缘由。
　　其次，社会中介组织的社会性主要体现在它的社会责任、公共价值上。社会中介组织并不仅仅是企业组织，所以不能以单一的利润取向为目标，相反，它需要承担许多公共管理等非经济职能。如果缺乏相应的价值理性和制度约束，必然会悖离原有的组织目标，尤其是一些公益性组织；当然社会中介组织的社会性也并不是服务于政府，而是“作为一种非政府机构，它的主要职责是承担政府一定的社会性、公益性、事务性的社会管理职能，以沟通政府（管理主体）同社会（管理客体）之间的联系，为社会提供内容广泛的服务，充分发挥桥梁和纽带的作用。”（注：胡仙芝：《论社会中介组织在公共管理中的职能和作用》，《中国行政管理》2004年第10期，第86页。）
　　公共理性的价值取向是从公共事务出发，是一定程度上的普遍主义，这也意味着要超越狭隘的“地方主义”和“特殊主义”。有些社会中介组织从自身的行业、部门利益出发，当与公共利益相悖时却很难秉持一种公共理性。例如，行业协会为了限制竞争，提高利润率，实行价格同盟；为了限制专业技术人员的跳槽和企业之间的人才战，实行最高的工资限额等等。（注：郁建兴、江华：《商会发展中的问题和挑战》，《中国改革》2006年第10期，第27页。）尽管这些“内在规则”在短期内有利于本行业的发展，但是从长远眼光来看，因为缺乏一种公共理性，当行业利益与公众利益发生冲突时，只考虑本行业、本组织的利益，甚至基于一种狭隘的经济理性，将本行业的非法获益置于对消费者等公众权利的侵犯之上，这样不仅最终会损害甚至丧失中介组织的公信力，也违背了社会中介组织所应遵循的价值底线。
　　应该说，社会中介组织公共理性治理目标的确立具有着重要的意义，这不仅仅有利于社会中介组织的稳健发展，也有利于公共场域的良性发展，因为这种公共理性能“在各式各样的职业中确立了职业伦理和法律准则”，也为“行动反思价值和信任建立了一整套公共制度和社会精神，使每个社会成员成为完整的社会人。”（注：渠敬东：《涂尔干的遗产：现代社会及其可能性》，《社会学研究》1999年第1期，第37页。）
　　
　　作者单位：南京师范大学社会发展学院
　　责任编辑：曹英