化解乡镇财政危机的对策研究

　　摘 要：乡镇财政举步维艰，债务急剧增长，已经严重影响到我国农村的稳定和发展。要使乡镇摆脱财政困境，必须进行机构改革，减少政府层级和财政层级；适当调整利益分配关系，多留一些财力给乡镇；进一步完善财政转移支付制度和地方财政管理体制，深化公共财政支出改革；健全财政债务管理制度，积极化解乡镇债务；大力培植税源。
　　关键词：乡镇财政；困难；对策
　　中图分类号：F323．8文献标识码：A文章编号：1008-410X(2007)01-0095-03
　　当前我国的乡镇债务问题已经越来越引起国内外的关注。据农业部统计，我国平均每个乡镇负债400万元，有的专家把它称为危害我国经济安全和社会稳定的“头号杀手”。因此，我们应高度重视，采取多种措施，积极化解乡镇财政危机。
　　
　　进行机构改革，减少政府层级和财政层级
　　
　　乡镇一级由于取消了农业特产税和屠宰税，并且在未来五年内将取消农业税，乡镇，特别是中西部欠发达地区的乡镇根本就没有大宗稳定收入来源来适应分税体制。因此有必要考虑修宪以减少政府的层级，把乡镇一级政府变成县一级政府的派出机构，这样一来，乡镇一级的人大主席团、政协联络团和其它七站八所等机构，都可以大大简化，把政府的职能到位、效率提高、机构精简和作风转变结合起来，做到系统合理化。近年税务、工商管理系统已按经济区域而非行政区划在基层设所，财政系统如仍坚持按乡、镇行政区划建立乡财政机构，已丧失了基本的配套环境。占乡镇一级支出大半的乡镇教师工资由县级统一发放后，乡镇财政的内容就更“虚”了，确实已称不上一级财政。在这种四级政府加乡镇派出机构的简化之后，进而还可以考虑把地市一级政府虚化。如果能把政府缩到实三级加两个半级(地市和乡作为派出机构层级)，就非常接近市场经济国家的通常情况了，这种情况下的分税分级体制和现在省以下理不清的体制难题就有望得到一个相对好的处理方案。当然，实际的推进必须审时度势，改革关系到全国四万多个乡镇，上千万名乡镇干部的利益，如果没有完善的社会保障机制和一个切实可行的方案，改革的阻力是可想而知的。因此，建议先考虑乡镇层级的简化和机构精简。
　　乡镇精简机构首先必须完善和推行公务员制度。要根据乡镇的人数、面积、经济情况、财政实力等确定公务员数量，因岗定人，确定编制。同时要加强机构编制的立法工作，机构编制一旦核定，就应以法律形式固定下来，强化法律约束，控制机构膨胀，最终实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化。要进行严格的公务员考试，坚决堵住随意进人的渠道。要优先保证公务员的工资、待遇，做到乡镇公务员与县、市公务员一个样。其次，利用多种途径和有效载体分流在职机关干部职工，尽量减少财政供养人口。
　　
　　适当调整利益分配关系，多留一些财力给乡镇
　　
　　1994年分税制改革以来，中央财力集中的程度显著提高。1993年，中央财政收入占全国财政收入的比重是22％，2002年上升为54．9％。中央财政比重提高就意味着地方财政比重下降。适当集中财力和财权，增强中央的宏观调控能力是必要的，但如果集中的程度过大、速度过快，必然会对基层财政造成负面影响。在中央集中财力的同时，省、市、县也在进行财力集中。这样，处于最底层的乡镇自然困难。因此，中央必须调整与地方的利益分配关系，根据不同地区的经济发展情况区别对待，经济发达地区，中央应调低税收的返还比例或者调整增值税共享比例；对中西部内陆地区，中央应提高税收返还比例，或者调整增值税共享比例。笔者认为可采取如下办法：将乡镇“两税”上交比例定为60％或更低点，乡镇留40％，对乡镇“两税”增量中央返还部分，逐级全部返还给乡镇财政。上级政府、特别是县级政府，应根据乡镇财政支出变化情况和财权、事权相统一的原则，合理确定乡镇财政支出基数和确定乡镇财政上缴或补助类型及其上缴或补助数额，尽量向乡镇体制倾斜，从体制上支持乡镇财政解困。要合理划分税种。可考虑将具有再分配和稳定经济职能的税种，如所得税等税种作为共享税，改变原来企业所得税按企业隶属关系分别划归中央与地方的税收征管办法，采用分成制来征收法人所得税，即不管纳税的法人隶属哪一级政府，都要根据一个合理的历史基数，由中央和地方按比例划分应得的所得税。改革和完善地方税体系，建立科学合理的地方税税制结构。通过一系列改革，形成以财产税和营业税为主体税种、其它辅助税种为配合的地方税制体系。适度扩大地方政府税收管理权限，应赋予地方开征、停征权。
　　
　　进一步完善财政转移支付制度
　　
　　转移支付制度是解决各级政府的职能分工以及由其决定的支出职责和各级政府的自有收入之间存在不对称而形成的纵向不平衡，同级政府之间由于经济发展、自然条件、文化历史等因素造成的财政横向不平衡的有力工具。目前，新财政体制所要求的财力集中保障机制已经建立，但相应的转移支付制度尚未健全。分税制是在原财政体制的基础上，在保持既得利益不变的前提下，把包干体制中形成的不均衡状况带入了新的财政体制。因此，虽然实行了分税体制，但财政职能未转、事权划分未变、基数返还依旧，对历史原因造成的地区财力分配不均和公共服务水平差距较大的问题不仅没有解决，反而有进一步扩大的趋势。2000年我国用于均等化转移支付的资金为85．45亿元，而用于体制补助、专项补助和基数返还的资金达4583亿元，相差54倍。在分税制财政体制的总体框架下，应进一步改进现行的税收返还、定额补助及专项拨款等形式的转移支付办法，建立健全规范的财政转移支付制度。应加大上级财政(包括中央、省、市和县级财政)对乡镇财政的转移支付力度，上级财政的转移支付尽可能多地落实到乡镇；要坚决纠正上级财政过多集中乡镇财力的现象，以缓解乡镇财政困难。具体操作上应摒弃现行转移支付制度中的基数法，采用国际通用的因素法，选取那些不易受到人为控制的客观性因素如人口数量、城市化程度、人均GDP、人口密度等作为实行转移支付的依据。合理调整各地支出成本差异，实现转移支付均等化，即各地区在相似的税收努力水平下提供公共服务能力均等化。
　　
　　进一步完善地方财政管理体制，深化公共财政支出改革
　　
　　上级财政在与乡镇财政分割财力时要给乡镇留有余地，以事权划分财权，以财权决定事权，按照财权、事权相统一的原则，合理界定乡镇收支范围，确保乡镇政权的正常运转和各项事业的健康发展。按照谁出政策谁拿钱的原则，避免上级出政策，下级拿票子。在确定乡镇财政体制时，应根据各乡镇的实际情况和发展水平，划分类型，区别对待。坚持“富县先富乡镇”，兼顾县乡利益，正确处理县乡财力分配关系。对一些财力薄弱的乡镇，在体制上给予照顾，使其具备自我积累、自我发展的能力。要对现行农村义务教育投资体制进行改革，变九年义务教育由县、乡二级财政承担为中央、省、市、县乡五级财政共同承担。具体可采用如下方式：市县、乡财政主要负责小学六年教育，中央、省财政负责初中三年的教育责任。或者采取差别责任制：在经济发达地区，由县、乡财政承担全部九年义务教育；在经济不发达地区，初中三年教育由中央、省财政负担；在经济发展一般地区，由中央、省、市、县、乡五级财政共同承担初中三年教育。
　　要按照市场经济体制对政府职能转变的要求，重新界定财政资金的供给范围。特别是对各项事业支出要区别对待，凡不体现政府职能或不体现公共利益的事业，应当彻底推向市场；对于履行部分行政或社会公益职能需要财政投入的事业单位也要改革资金供应办法，将其所创收入纳入单位预算，不足部分由财政补差，并逐步创造条件尽可能推向市场，大大压缩行政事业经费开支。
　　要按照市场经济发展的要求，着眼构建乡镇公共财政支出模式，建立有效的乡镇财政支出约束机制。首先，要建立健全乡镇民主理财制度。财政管理的关键在于从严理财治政。坚持制度建设先行，实行以制度管人、以制度管事，以制度约束支出行为。着力解决好以权代法、以权代制和以权谋私问题，加快乡镇财政支出管理的制度化和规范化建设。其次，要加强财政支出的全程监督和控制。对本级人代会通过的预算，必须严格执行，不得随意变更。乡镇人大要严格审议年度财政预算，平时要加强财政预算执行的监督。再次，积极推行政府采购制度。对乡镇政府及其各部门由财政资金安排购买的物资及由财政支付资金的会议、公共事业工程等劳务支出实行政府采购制，以节减开支，缓解支出压力，提高资金使用效益。最后，改革预算编制传统，改用零基预算法。一切从实际出发，重新核定各部门各单位乃至各岗位新一年的预算定额。特别是对非生产性支出要严格实行“定编、定员、定额”管理，人员经费切实按照新的编制和工资费用标准来核定。
　　
　　健全财政债务管理制度，积极化解乡镇债务
　　
　　首先，应组织大规模债务登记调查，编制地方资产负债表。区别不同类型债务，分清楚债务的责任和轻重缓急，这是一项最基本的工程。因为只有摸清楚债务底数，做到知己知彼，才能采取措施“堵住新的出血点”，遏止住乡镇债务的恶性膨胀。其次，编制“乡镇债务预算”。在政府预算编制中要对引发财政风险的关键性预测假设的变动、政府的或有负债、特定支出承诺规模及其它不测事件引起的不确定性给予明确反映。要增加乡镇债务的公开性、透明度，让广大公众及其代表真正成为乡镇债务的知情者、决策者和监督者。这是杜绝以官员意志代替公众意志，防止暗箱操作、杜绝形象工程和政绩工程的根本措施。再次，尽早研究和建立我国对财政风险的确认、评估和量化制度。为此，要加快设计一套符合国际惯例的财政风险预警和评价指标体系，确认财政风险的客观存在。最后，应树立审慎理财原则，努力化解乡镇债务。一方面，要严格防止新增债务，另一方面，以拍卖、租赁等方式盘活资产、资源；通过债权债务置换、乡镇企业的改组转制、破产、资产重组，消化部分债务。建立乡镇偿债基金，适当给予各地债务化解的创新空间，提高乡镇化解债务的积极性。同时，中央应尽快出台处理乡镇财政债务的相关政策。如财政周转金死账、呆账的核销处理政策和乡镇不良债务化解政策。
　　
　　加大对乡镇经济发展的支持力度，大力培植税源
　　
　　这是乡镇财政走出困境的根本出路。当前，乡镇财政困难，没有多少机动财力投入经济建设，银行对县以下贷款大为萎缩。应大力发展中小银行，加大金融对乡村经济的支持力度。国家的各项政策，应当考虑乡村经济发展的需要。要积极推进农业产业化、农村工业化和城镇化，培植新的税源。
　　
　　收稿日期：2006-08-08
　　作者简介：童阳秀(1955－)，女，湖南湘乡人，中共中央党校党建部副教授；北京 100091
　　责任编辑：陈