公共监督是最管用的“防腐墙”

　　摘 要：监督是反腐倡廉的强效手段，公共监督是最管用的“防腐墙”，是化解人民内部矛盾、缓解党群干群冲突最实用的“防火墙”。要发挥监督的最大效力，必须适应建设和谐社会和完善市场经济的新形势，创新监督方式，为所有合法的权力性、权利性监督主体提供各得其所、各就各位、各尽所能的监督服务。天津“监督服务化，服务公共化”的监督模式带来诸多有益启示：为公共监督提供公共服务，用公共监督改善公共服务。
　　关键词：监督；公共监督；公共服务；天津
　　中图分类号：D26 文献标识码：A文章编号：1008-410X(2007)01—0015-06
　　有效、有序的监督是“源头治腐”的重要条件，通过党内监督带动公共监督是防治腐败的基本经验。尽管现实中传统纪检监督(亦称党内“小监督”)很“硬”很“实”，社会公共监督(亦称“大监督，，)相对较“软”较“虚”，但与能够对公共权力及其运行过程进行有效监督的资源和力量比较而言，纪检监督与之是局部与整体的关系、核心与外围的关系。在贯彻落实中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》(以下简称《实施纲要》)、构建惩防腐败体系的过程中，有若干问题值得深思：监督在惩防腐败体系中处于什么位置?与教育、制度的相互关系如何?“教育、制度、监督并重”的“监督”是“小监督”还是“大监督”?纪检监督权力与其他监督权力是什么关系?与执政能力建设和政府执行力、公信力是什么关系?与公共服务(及其依托的公共权力、主体和对象)是什么关系?
　　在笔者参与的2006年9月中国社会科学院国情调研重大课题组对天津有关情况的调查研究中，不但对上述问题的理解得到梳理和深化，观察到天津市构建惩防腐败体系过程中“监督激活宣传教育、监督激发制度建设”的实践效果，初步总结出将纪检监督作为“核心磁场”涵纳一切有益公共监督资源，把“小监督”作为“监督引擎”发动一切有效公共监督力量，进而将其转化到保护党员干部、保障科学发展、保持社会和谐上来，转化为净化公共服务流程、优化公共服务质量、强化公共服务责任的阶段性成效。本文将在此次调研基础上，从对上述问题的反思人手，结合“小监督发挥核心作用，大监督彰显合力效应”的天津实际加以探讨。
　　
　　一、适应公共服务型政府建设的纪检监督“公共服务化”理念
　　
　　对于完善社会主义市场经济体制进程中的行政体制改革、政府职能转变，以及我国转型时期社会对政府公共管理变革的迫切需求，我们已经形成共识：由“经济建设型政府”向“公共服务型政府，，转变，建立服务政府、透明政府、责任政府、法治政府、效能政府。公共服务型政府被设定为“政府转型，，或者说“政府再造”的基本方向。构建公共服务型政府，是立党为公、执政为民的必然要求，是转变执政方式、提高执政能力的具体体现。构建预防和惩治腐败体系的过程，与构建公共服务型政府、完善社会主义市场经济体制既是同步进行，又需要互促互动。
　　
　　(一)从公共服务的供给、产出过程寻找公共监督的新增长点
　　严格说来，传统纪检监督是一种党内监督权力和党纪监督模式，主要是由党内专门纪检机关和专门人员对党政机关、部门和人员进行的党内自律式、事后跟随型监督。在计划经济条件下，这套机制、体制在遏制腐败方面发挥了积极作用。但是，在建立和完善社会主义市场经济体制、构建社会主义公共服务型政府的新形势下，传统的单向、单一、单调的纪检监督已经难以适应党风廉政建设和反腐败工作的复杂局面。其主要原因有：党政分开所引发的执政方式转换和政府职能转变尚未彻底完成，经济建设中心所导致的行政主体寻租空间和权能逐步扩大，政企分开、政事分开导致一些领域“政府公权退出”后可能出现腐败空间扩大；公共权力运行过程中不能有效提供公共服务，绩效低下、成本高企，垄断行业福利腐败，导致人民群众的利益受到损害；腐败问题和腐败主体“扩大化”、“隐蔽化”，导致传统纪检监督工作方式对腐败多发、高发、群发的不适应，“事后监督”模式难以胜任源头治腐、标本兼治、注重预防等新任务和新要求；群众的腐败心理“泛化”，对反腐败工作成效持消极观望态度，等等。同时，纪检监督作为一种专职专项监督，在经济社会发展过程中又必须高度重视和防止“越位”、“干政”、“扰民”等问题。从深层次上说，纪检监督要成为公权配置的衡量器、公权后退的监测机、公益实现的稳定仪，任重而道远。
　　于是，这就提出了在建立健全社会主义市场经济体制、科学构建公共服务型政府的过程中，“传统纪检监督向何处去”的问题。从根本上说，公共服务型政府是执政党通过公共权力的科学有效配置、运行，向人民群众提供满意的公共产品、公共服务的责任政府、法治政府和透明政府。而提供公共产品、公共服务的过程，就是公共权力运行和执政主体、行政主体运作的公共行政过程。对公共权力、行权主体及其行权过程进行有效监督，恰恰是保证公共产品和公共服务质量、绩效及其配置、分配过程公平、正义的重要前提，也是规避公权私用、滥用导致结构性、制度性腐败的重要基础。
　　通过公共监督强化公共服务的“程序正义”思想、“以人为本”精神、“成本绩效”观念、“阳光透明”原则和“开放参与”机制，扩大了监督的权力主体，加大了监督的实际效力，增大了监督的群众基础，同时监督的社会网络相应变大了，监督与公共服务改善、创优和构建服务型政府的关联度更大了。于是，一个通过公共监督对公共产品、公共服务的产出供给过程加以跟踪、评价，在动态中、过程里、源头上防止腐败滋生蔓延的“大监督”格局成为理论可能。这正是天津市有关方面的重要思想共识。中共天津市委副书记邢元敏指出：公开是最好的防腐剂，各项公开监督制度要一一落到实处，努力做到领导干部的权力行使到哪里，领导干部的活动延伸到哪里，党组织的监督就实行到哪里。
　　
　　(二)在“公共服务优化导向”中探索纪检监督新思路
　　天津市抓住贯彻落实《实施纲要》的政策时机和历史机遇，超前认识、抢前行动，以纪检监督为龙头，其他监督相呼应；以改进公共服务为指向，亲民为民相要求；以宣传教育为亮点，制度建设相渗透。主动把纪检监督与政府职能转变、公共服务转型、公共权力运行的过程紧密“贴合”，通过纪检监督带动其他监督对“公共权力运行－公共服务提供－公共服务评价”的全过程进行“全天候”、“参与式”、“公共性”、“电子化”追踪。把纪检监督权力转化成调动一切有益监督资源和力量的催化剂和黏合剂，从两个层面上强化监督效果：一个是对公共权力产出供给公共服务过程的直接监督，对可能发生问题的行政主体加以“进行时”提醒，即监督不等于事后追查，要与保护干部、促进干部良性成长相结合；二是通过为公共监督提供公共服务来加强纪检监察机关的“委托授权监督”和“间接监督”，为老百姓“从身边监督做起”提供合法化、精细化、“草根化”监督渠道，为所有关心“身边事、身边官”的社会公众提供实施监督的制度化条件。一个时期以来，对于一些领域腐败的易发高发，天津市纪委的看法是：监督不到位，再好的教育也是“白教育”；监督不落实，再多的制度等于“没制度”。因此，在构建惩防腐败体系中，天津紧紧牵住监督这个反腐败的“牛鼻子”不放，将公权主体、监督主体、利益相关人和利益无关者全部纳入监督“界面”，让“看得见的管得了，管得了的看得见”，进行了创新性的实践探索。和谐社会的“和”字“左‘禾’右‘口’”，表明丰衣足食的小康生活是和谐之基；“谐”字“左‘言’右‘皆’”，表明人人皆能表达诉求是深层次的社会和谐。公共监督提供的正是让普罗大众“发言”、“表态”、“打分”、“划差”的社会评价平台，带来的正是有利于深层促进社会和谐的良好社会效果。
　　就我国的国情来说，这要求纪检机关能够主动为群众着想，为社会公众提供能够监督、敢于监督、便于监督的有利条件和组织协调，即通过“小监督”拉动“大监督”、服务“大监督”。换言之，监督也是一种公共服务。可以将这种思维方式称为“公共服务优化导向”的纪检监督模式，以区别于传统的“腐败遏制导向”纪检监督模式，简称“公共服务模式”。该模式一方面有利于执政主体、行政主体改进公共服务工作，让服务提供者和服务对象直接对话，由公共服务的利益相关者和利益无关者共同评价服务绩效，实现服务过程的开放化、服务评价的零时差和服务监督的零距离；另一方面，也创造了服务于公众监督的社会环境，即在纪检机关督促各党政机关提供政务公开、信息公开等便于群众监督的制度条件的同时，让人民群众监督从身边的人和事开始，由小到大，由近及远，实现公共监督的“涟漪效应”。我们经常说纪检监察工作要“围绕中心、服务大局”，而怎样服务、服务什么、靠谁服务、向谁服务、服务评价等细化问题却难以说清。天津的经验使得公共监督服务的内涵拓展了，服务程序透明了，服务评价的主体具体了。这是一种前瞻性、战略性思维，直接引发的思考点是：纪检监督不但能够促进公共服务过程的透明化，而且能够保护公共行政主体；不但能够对公共权力发挥制衡作用，还对公共服务具有优化导向作用；不但可以主动出击彰显作用，而且能够调动社会力量共同参与监督。
　　
　　二、把传统纪检监督转化为“一体多元”公共监督服务的实践探索
　　
　　传统纪检监督的“公共服务化”主要是两个问题：一是能不能实现监督的服务化，二是怎样实现监督服务化。从运作实践上看，天津探索纪检监察“公共服务化”的核心是增强“官——民”互动，即加强“党政机关”与“草根阶层”的直接联系，让纪检监督力量“下沉”、“实化”到基层，赋予基层群众以充分的利益诉求权、表达权、知情权和监督权，这两者不是“两张皮”，而是“一家亲”；不是“各管各”，而是“手搭手”。老百姓既有对公共服务主体、过程和效能进行公开评议的“话语权”，又有纪检监察机关提供的各种机制制度保障。例如，天津市望海楼社区就组织居民设立“廉情信息员”，对小区居住的党员领导干部进行“八小时外监督”。通过纪检机关的专项委托授权，人大代表、政协委员、退休党员干部、社区志愿者等具有了作为纪检监督权力“延伸”的“自下而上”的监督权。从深层说，这实际上是一个“还权于民”、“还权于社会”的公共行政过程，有利于实现监督主体多元化、监督渠道多样化。
　　
　　(一)把传统纪检监督转化为公共监督服务，“为人民监督服务”
　　在纪委的组织协调下，一张包容诸多监督主体、监督形式的大网编织起来，形成了“一体多元”的能动性、互补性监督格局。天津的实践呈现以下几个带有趋势性的特点：
　　1．把监督变成促使公共权力主体改进工作的积极因素，把监督融入公共权力运行的动态过程。比如说，纪委在参与建筑部门联合审计过程中发现50万元以下的工程存在较大问题，于是就提出了合同双方签订“廉政承诺书”制度，要求50万元以下的工程也进行公开招投标。这实际上是使得监督对甲方、乙方都具有了约束力，而不仅仅是盯住某一方。始终把防范腐败的公共监督贯穿于经济体制完善的整个过程，把反腐倡廉的具体工作渗透到经济活动的各个领域，深入分析和查找新旧体制转换中权力运行方面容易发生不廉洁行为和腐败问题的部位和环节，提出预防和制约的对策和措施，最大限度地减少腐败分子的可乘之机。
　　2．既促进政府更好地“为人民服务”，也积极有效地“为人民监督服务”，让群众拥有监督公权运行的最便利、最实用条件。公共监督实际上也是服务型政府的一项公共产品和公共服务，其核心是让群众具备维护自身利益的“表达——诉求机制”，体现出“让人民当家作主”和“由人民公开监督”的有机结合。党风廉政建设的核心问题是密切党同人民群众的联系，要始终把群众的利益放在第一位，在各项工作各个环节都细心研究群众的利益，把维护和发展人民群众的根本利益作为党风廉政建设的出发点和落脚点。“细节决定成败”，“态度决定一切”，这是新形势下纪检监察机关有效促进公共服务改革、化解人民内部矛盾的重要前提。
　　3．认真处理好“监督服务化、公共化”的若干关系。从天津的情况看，纪检机关比较好地处理了几个方面的关系。首先是纪检部门工作与科学发展大局的关系，帮忙而不添乱，改革而不改道，发展而不“发烧”，创新而不“撞车”。其次是纪检监督与其他监督的关系，特别是促进了基层民主监督、行政服务过程监督等与百姓切身利益有着最直接、最密切联系的公共监督方式。其三是加强监督惩处与保护党员干部的关系，即把“八小时之内”和“八小时之外”的监督结合起来，时常对党员干部“拉拉袖子”、“清清脑子”，把预防腐败的教育防线前移。其四是抓住监督过程中对具体被监督对象起作用的若干关系，主要是行风监督与岗位教育相结合、生活监督与自律教育相结合、定向监督与禁行教育相结合，在惩治预防腐败体系中，通过监督促使“教育变实”“盯人到位”，推动“制度落地”、“执行第一”。应当说，颇有天津特色的“全天候监督法”既得到了群众的支持，也没有引起党员干部的反感，是行之有效的。
　　
　　(二)把公共监督转化成改进公共服务、促进社会和谐的具体成果
　　天津在推进公共监督的过程中，事不厌其小，话不厌其烦，力不厌其薄，实实在在地把人民群众中问蕴藏着的监督能量激发出来，有序引导到构筑预防腐败的公共监督环境上来。
　　由于建立健全基层群众对公共服务的公开评议机制，公共监督无处不在，公权行使者更加感受到作为公共服务主体的责任感、使命感，公共服务优化、改进的具体成效比较明显。(1)通过党员干部“身边人”进行的“贴身监督”和助廉服务，起到了激励党员干部、激活基层组织的作用。这类似银行储蓄“实名制”，各个居民小区全面掌握住户中的党员干部人数，遇到社区公益事业、廉政文化活动，则“点名”要求他们参加以起到表率作用。(2)通过各种身边可见可及的实物载体(如廉政挂历、书签等)进行“职场格式化监督”，起到了潜移默化的职业道德教育效果。天津市的反腐倡廉“大宣教”走在前列，而登堂入室、入眼入心的小载体更是令人叹为观止。例如，望海楼社区组织小朋友参与到廉政漫画创作中来，退休人员进行廉政书画创作，等等。廉政宣传画和廉政座右铭深入职场，对公职公务人员起到了很好的约束激励作用。天津港集团公司则把反腐倡廉的文化理念熔铸到企业哲学、企业道德、企业形象等为主要内容的企业文化体系中，处处体现出崇廉勤政的要求。(3)通过基层廉政建设延伸了监督服务触角，把居务公开、村务公开、厂务公开等与加强监督结合起来。例如，武清区纪委帮助村民完善村民自治章程，建立起规范的村民理财小组制度等。再例如，天津市冶金集团公司规定，凡改制企业上报资产重组方案，必须附有职代会决议和职工听证会记录，不得“幕后交易”。(4)通过对群众反映的热点问题进行“定点监督”，服务于政府当前中心工作。例如，一些区县在“撤村建居”过程中，必须同时做到群众百分之百自愿签字等“四个100％”才能动迁。(5)通过充分发挥人大代表、政协委员、代表人士的“委托监督”，服务于民主法治建设。例如，天津市纪委协调市人大、市政协、市委组织部、市审计局等建立干部选任监督、经济责任审计监督、行政监察监督、人大政协监督、社会舆论监督五项监督联席会议制度。河北区则在对完成《实施纲要》进行打分测评时，邀请区人大代表、政协委员进测评班子，与党委纪委领导一起打分；对“加强建设工程招投标管理”评议时，请房地产开发企业代表参加；对“加强司法监督工作”评议时，请律师代表参加等。(6)通过开办行风评议栏目的“媒体监督”，服务于问责机制的建立健全。例如，武清区在行风评议中，“既评最优，又评最差”，把结果公布于报纸、电视、广播等媒体，让群众知道。(7)通过充分发挥行政服务中心的“现场效能监督”，服务于行政审批制度的改革完善。虽然各部门提供的公共服务不同，但都普遍采用了“第三方评议”、“群众评议”的机制，与以往纪检部门“打分，，大有不同。(8)通过畅通群众表达诉求的信访监督，服务于化解基层矛盾、促进社会和谐。例如，各区县普遍实行了信访突出问题“挂牌督办”制度，有的还成立处理信访突出问题和群体性事件联席会议。由于矛盾纠纷“发现得早、化解得了、控制得住、处置得好”，使得越级访、群体访事件逐年下降。(9)通过加强内部管理流程的电子监督，以政务公开、信息公开等方式方便群众办事和监督。例如，市工商局制定了局务公开制度，将行政审批、行政执法、行政收费三个重点环节置于阳光监督之下。(10)对小额工程招投标、国有资产交易等进行“跟踪监督”，对重点部位腐败实施“精确预防”。如此等等，不一而足。
　　对于公共服务主体而言，实际上这是促使他们改进工作作风、转变服务职能的过程，也是落实科学发展观和政绩观，树立科学服务观的过程。对于公共服务对象而言，则使得公共监督机制化、实时化、实用化，有利于群众利益诉求、服务需求的即时表达和限时反馈，将群众监督的战线前推，有利于从社会底层、基层构建和谐人际关系、干群关系。因此，这些公共监督的具体成果积小成大、由点到面、化虚为实，汇聚成促进科学发展、促进社会和谐的集体意志和社会氛围。
　　
　　三、纪检监督“公共服务化”经验的核心价值和主要启示
　　
　　监督是反腐倡廉的强效手段，公共监督是最管用的“防腐墙”，也是化解人民内部矛盾、缓解党群干群冲突的最实用的“防火墙”。让公共权力的运行过程始终渗透、体现出“服务意识”、“公仆态度”和“廉政文化”，让人民群众的监督触角延伸到公共权力运行的所有环节、所有细节，将使得源头防腐不再是一句空话、套话。监督既是权力，也是权利。监督主体既有权力性主体，也有权利性主体，共同构成“一体多元”的合法监督网络。不论是专门机关的权力性监督，还是社会、团体和公众的权利性监督，都必须依赖合法合规的监督方式和程序。这既是现代执政方式的必然要求，也是文明和谐社会的具体体现。针对腐败现象滋生蔓延的客观实际和腐败泛化的社会心理，纪检机关应当通过实化教育和刚性制度明确权力性监督主体的行为方式，同时大力培育权利型监督主体使其参与到对公共权力运行的“监督闭环”中来，改变过去所谓“看得见的管不着，管得着的看不见”的被动局面。随着社会主义市场经济体制的不断完善，政府职能的不断转换，监督权力重心的“位移”和调适成为一种必然趋势，原先集中在执政主体、行政主体手中的权力将重新配置：一是出现了权力结构内部决策权、执行权和监督权的分工制衡，纪检检察机关就是监督权的专门执行机关；二是出现了政府权力向市场主体、基层自治组织和广大人民群众的“让渡”与“回归”，比如政府从一些市场领域的退出、大量审批权限的取消就是典型。要发挥监督的最大效力，必须适应社会主义市场经济完善与和谐社会建设的新形势，创新监督方式，为所有合法监督主体提供各得其所、各就各位、各尽所能的监督服务。实现监督的重要性自是不言而喻，但监督要收到实效，就涉及到监督的具体实现方式问题。天津提出，切实管用的监督就是要让“看得见的管得了，管得了的看得见”，带来诸多有益启示。
　　天津市探索“公共服务化”监督模式的有益经验，其核心价值在于把纪检监督权力转化成调动一切有益监督资源和力量的催化剂：(1)拓宽了纪检监察部门的社会动员能力，探索了在完善社会主义市场经济条件下发挥纪检监督作用，应对驾驭复杂局面的有效监督机制。(2)激活了执政体系“神经末梢”，增强了基层党组织对“草根阶层”的贴近性和服务性。(3)保护了党员干部，帮助其树立正确用权观、科学决策观、政绩观。(4)优化了公共服务环境，对构建服务型政府，执政为民目标的实现有具体助推作用，也在客观上促进了阳光行政、责任行政，促进了政府执行力、公信力的提升。(5)让群众说话，请群众监督，有利于化解利益矛盾冲突，从小事、小节、小处实实在在地促进社会和谐。
　　天津“监督服务化，服务公共化”的监督模式，对于当前及今后一个时期的纪检监察工作创新带来诸多有益启示：(1)探索了“三位一体”的系统配套思路，即完善社会主义市场经济体制、公共服务型政府建设与构建惩防腐败体系“三管齐下”、齐头并进。构建惩防腐败体系并不是一个简单工程，而是一个复杂系统；并非一项线性工作，而是一个立体格局；并非一次突击任务，而是一个长期使命。《实施纲要》指出，要充分发挥各监督主体的积极作用，提高监督的整体效能。这实际上提出了监督环境和发展环境问题。好的监督环境和监督整体效能的提高，需要通过多种监督形式来保证。而以党内民主、党内监督带动社会民主、社会监督、群众监督，又是以党内和谐带动社会和谐、创造和谐有序的监督环境和经济社会发展环境的基础。天津市在惩治和预防腐败的实践中，建立并不断完善党内监督和社会群众监督的“阳光联动”机制，既有利于发挥监督在惩治和预防腐败、促进社会和谐稳定中的重要功能，也有利于促进政府公共服务转型和发现并堵塞社会主义市场经济的体制漏洞。(2)监督“公共服务化”促进了全党、全民、全社会共同参与到贯彻《实施纲要》的历史进程。从党内说，《实施纲要》必须是“一把手”工程，不能靠纪检一家单打独斗。坚决反对和防止腐败，是全党一项重大的政治任务，需要全党动手一起抓。从社会说，《实施纲要》的落实还要发挥基层群众、基层组织的作用，要把《实施纲要》的各项任务纳入经济社会发展整体工作格局之中，“横到边，竖到底”，落实成为全社会的共同事务。(3)纪检“小监督”的公共服务化不仅局限于办案子、打棍子，而是着眼于提升公共服务、保障科学发展、促进社会和谐。监督只是手段，而不是目的。过去，往往把监督、办案当成树立纪检机关威信的工具和手段。实际上，监督“公共服务化”是客观形势的需要，不可能靠简单手段解决越来越多的矛盾，腐败问题也是如此。在具体工作中，天津的思路是针对现阶段的纪检监察工作实际，运用系统分析方法妥善处理惩防体系“巨系统”内部各个要素的相互关系，着力以强化监督为突破口，紧紧围绕权力规范、权力制约和权力运行来搭建惩防腐败体系的运行机制。应当说，这样的特色经验对于提高反腐倡廉的教育到位率、制度执行力和惩防腐败体系的系统合力具有积极示范作用。教育、制度、监督、惩治、改革之后，可以再加上“服务”；或许，服务于科学发展、和谐社会建设，将成为下一个纪检监察改革创新的重要“增长极”。而这个“服务”有其特定的具体的内涵，这就是为公共监督提供公共服务，用公共监督改善公共服务。
　　
　　收稿日期：2006-10-25
　　作者简介：高波(1973-)，男，湖北江汉人，中共中央纪律检查委员会驻中国社会科学院纪检组，博士；北京100732
　　责任编辑：何