论中国社区服务前十年的发展轨迹

田　华

摘要：中国社区服务经历了从福利服务到区域社会性服务、从区域社会性服务到社区服务业、从社区服务业到社区公共服务三个大的发展和转折时期。在社区服务前十年发展过程中，经历了初期的探索阶段，积累了经验，也走了一段弯路。

关键词：社区服务； 社会服务； 发展轨迹

中图分类号：C912.8 文献标识码：A 文章编号：1００4－０544（2００7）11－００87－０3

从1987年初民政部第一次公开提出“社区服务”概念至今，中国社区服务已经走过二十年，经历了三个大的发展和转折时期。即1987年-1991年从“福利服务”到“区域社会性服务”时期、1993年-1998年从“区域社会性服务”到“社区服务业”时期及1998年至今从“社区服务业”到“社区公共服务”时期。在社区服务前十年发展过程中，经历了初期的探索，也走过一些弯路。

一、 从“福利服务“到”区域社会性服务”（1987年—1991年）

20世纪80年代中期，改革开放给计划经济体制下的城市社会福利制度带来一系列冲击，1983年第8次全国民政会议前后，民政部开始酝酿城市社会福利工作的改革，提出了国家和社会力量相结合，采取多种形式办社会福利事业的新思路。1984年社会福利事业杭州（漳州）会议和1985年全国社会福利生产大连会议，把建设社会化的社会福利制度列为城市民政工作的重点，其中的一项重要措施就是在街道建立“社会福利服务网络”，这可以说是中国社区服务的萌芽。1986年民政部考察香港及其他国家和地区社会福利工作后，认为社区服务不但应该包括传统政府包办的、民政部门主管的社会福利即为老年人、优抚对象、残疾人开展福利服务，也应该包括为社区居民开展便民利民服务。1987年初民政部第一次公开提出“社区服务”概念，以此代替“街道社会福利网络”的概念时，对社区服务概念从一开始就没有定义成单纯的福利服务。87年在大连的民政工作现场座谈会上定义社区服务是“在政府的倡导下，发动社区成员开展互助性的社会服务活动，就地解决本社区的社会问题”，并提出了建立和完善社区服务体系的发展目标。同年武汉全国社区服务工作座谈会上集中讨论了社区服务的问题，对社区服务的概念作了进一步的补充，指出：“社区服务是在社区内为人们的物质生活和精神生活所提供的各种社会福利与社会服务”。这两个定义代表了社区服务开展初期实际工作者对这个范畴的理解，也基本上勾划出社区服务的基本特征和属性，即区域性、福利性、群众性、服务性、互助性。在1989年的《居民委员会组织法》中正式采用了“社区服务”的概念，提出“居民委员会应该向居民提供社区服务”。1989年10月，民政部在杭州召开了全国城市社区服务工作经验交流会，交流了两年来城市社区服务工作的基本经验，会议提出当前和今后一个时期发展社区服务的主要任务。1990年开始实施的《城市居民委员会组织法》第四条规定：“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动”。1991年再次在北京召开了全国社区服务工作研讨会，就社区服务的内涵和外延、地位和作用等问题从理论上进行了探讨。界定了社区服务的本质是社会福利工作，主要内容包括老年人服务、残疾人服务、优抚对象服务、便民利民服务。由此，中国的社区服务事业进入了推广和普及时期。

可见，社区服务的提出和研究在中国并不是自发行为，而是与政府的城市社会福利改革紧密相关，并成为其重头戏。对政府和企业职能错位的纠正是社区服务兴起的原动力，政府的初衷是为了在解决社会保障同劳动就业相联系的企业化倾向弊端外，找到一条新的社会化的出路，以“社会福利社会办、社会福利社会化”，解决“企业办社会”的困难，适时调整福利对象，减轻政府财政压力。从开始几年各地的实践来看，社区服务的对象重点仍然是传统的民政对象，即“一是最可爱的人，二是最困难的人，三是最需要社会帮助的人”。[1]

在此期，理论界和实际工作者都力图厘清社区服务的内容范围、性质属性和运行机制等问题，以期顺利推进这项新生事物。在社区服务的内容范围的界定上，如前所述，政府在定位社区服务的内容时，出发点是福利服务，但也借鉴了国外的做法，让社区服务兼有“福利服务”和“方便人民生活”双重任务，使社区服务在内容上突破了初期的社会化的福利服务网络的范围，增加了社会服务的内容，即可以对社区内老百姓提供的社会化的生活服务。这样社区服务的内容体系就具有了双重特征，既有社区内的社会化的福利服务网络内容，又有面向社区百姓的便民利民的生活服务的内容。如果说这种内容定位还带有借鉴的心态的话，实践证明当社区服务一旦铺开，社会变迁的现实、社会需求的存在和长期社会服务的缺位，使社区服务确实很快就突破了传统社会福利的工作领域，政府和学者都意识到社区服务对社会需求的满足更具广泛的现实意义。一方面，由于第三产业的落后带来的诸多社会问题（其中相当一部分与人们的日常生活密切相关）以往由企业来承担，致使企业不堪重负，城市社会化服务提上议事日程，另一方面生活质量的追求、人口老龄化、家务劳动需求等社会需求增加对社会化服务提出了更多的要求。理论者和实际工作者都意识到社区服务还要以保障人们“方便生活、安居乐业”的共同利益为目标，为社区居民解决诸如入托难、就医难、交通难、购物难等实际问题，以社区服务代替长期的“自我服务”。这样，在80年代后期到90年代前期，城市社区服务内容主要包括两类服务项目。一类是面向一些特殊群体的福利性服务，包括为“三无对象”、老年人、残疾人、贫困家庭、烈军属等特殊群体提供的服务，这一类服务基本上是在过去民政部门和劳动部门的业务范围内的。第二类是为普通居民提供的服务，包括为社区居民日常生活的“便民利民服务”、娱乐、环境卫生、治安服务、儿童照料、咨询服务、老人服务、家务劳动服务等。也包括了那些同化了的社区成员，驻社区域的团体和单位。“旨在推进城镇社会福利事业的改革和解决城镇居民生活中多元化的服务需求”[2]截止1992年低，全国已有70%以上的街道开展了社区服务的工作。

在社区服务的性质属性上，政府从理念上明确了社区服务是具有社会福利性质的居民服务业，属于社会保障的重要组成部分。认同社区服务的福利属性的学者也将社区服务归为社会保障范畴的同时都强调社区服务是包括了广泛的生活服务内容、以保障社区所属成员“方便生活、安居乐业”的共同利益为目标的社会保障形式，是对传统社会保障内容的拓展、延伸和补充。如一些学者将社会保障体系看成“社会救济、社会福利、社会服务三位一体的知识体系”，“社区服务是其中的重要内容，是整个社会保障链条上的重要环节。在城乡普遍建立这一社会保障形式，应成为社会保障体系的一个理想化模式。”“社会保障应包括两个方面的内容：一是经济保障，一是服务保障，”“原有的社会保障着眼点在于经济保障，基本上是着重为特殊对象所提供的保障，服务保障成为次要的内容。”“城市社区服务……由社区组织为社区成员的物质生活和精神生活所提供的各种保障、福利和服务。”[3]“我国现阶段开展的城市社区服务主要是服务保障，同时兼有一部分为民政对象提高的经济保障”，“既为无收入保障的群众提供生活保障和服务保障，又为有收入无服务保障的人提供服务保障”，[4]“无论最初我们如何设想，传统的、面向民政对象的单纯型社区服务，事实上早已被打破”。[5]唐钧将这种超越了传统福利服务对象和内容的社区服务定义为“区域社会性服务”，“社区服务是指在政府的统一规划和指导下，以一定层次的社区组织为主体或依托，以自助-互助的广泛的群众参与为基础，即突出重点对象，又面向全体社区成员的，用服务设施和服务项目来增进公共福利、提高生活质量的区域社会性服务。”[6]

早期社区服务的理论和实践探索中引人注意的问题是对社区服务福利性属性的一些不同声音。这种声音首先源于社区服务实践中遭遇到的挑战。如前所述，政府一开始就没有将社区服务内容定义为单纯的社会福利服务，而是包含了福利服务和便民利民服务双重内容，而且后者在实践中得到迅速的充实和重视。由于政府没有资金投入机制，社区既是社会服务的传递者，也是社会服务资源（经费）的提供者，但社区没有税收的权利，社区居民和组织也没有很强的投入资金的愿望，社区要自己解决发展社区服务所需要的财政资源问题，社区组织只能在便民利民服务中通过一些商业化的收费服务来获取资源，很多基层社区都开展了一些营利性商业服务，而且有越演越烈的势头。另一方面，从20世纪80年代提出社区服务的概念及早期的实践中，政府都在性质上将社区服务定位于具有社会福利性质的居民服务业，表明它与收取费用为交换条件的、作为第三产业一部分的“社会上的服务性行业加以严格区分”，其“基本性质是为城市居民提供的一种福利性的服务。”[7]如何处理理念与实践的这一矛盾呢，政府倡导的方式是“以服务养服务。”即以“低偿、有偿”的便民利民服务养“无偿”的福利服务。1989年民政部办公厅关于印发《全国城市社区服务工作经验交流会议纪要》的通知中总结两年来城市社区服务工作的基本情况时，社区服务工作开展较好的城市的共同特点之一“是社区服务的基层协调组织、服务设施和服务队伍逐步配套，开始实现以服务养服务。”强调了“实行‘无偿、低偿、有偿相结合的方针，即根据不同的对象和服务项目采取不同的收费方法，以服务养服务，保持自我生存和发展的基本能力”。[8]而大多数学者倾向认为社区服务的性质兼有福利性与经营性双重属性，这种倾向态度突出反映在对社区服务的内容组成的分析中。如唐钧认为在理论框架社区域服务由里到外分成三个部分“核心部分（或重点内容）---福利性服务。这是社区服务的出发点和归宿，它的对象是社区中有特殊困难的人和有特殊贡献的人，它的目的是要满足这一部分人的基本生活需求，它主要提供尽义务的无偿服务。”“中间部分（或一般内容）行政事业性服务。这也是社区服务的主要内容，它的对象是全体社区成员，它的目的是帮助本社区的居民解决他们生活中碰到的难题，它主要提供非营利性的低偿服务”，“边缘部分（或辅助内容）——商业性服务。这是社区服务的扩展或辐射，它的对象不限，它的目的是拾遗补缺，方便居民，它主要提供营利性的有偿服务”。[9]另一些学者将社区服务分为三个层次“第一个层次为纯福利性服务，主要为最困难的人、残疾人、民政优抚对象等需求最急切的人提供服务……第二层次是邻里互助服务……一般表现为义务性服务或微偿性服务，第三个层次是为社区全体成员所提供的社区性社会化服务……一律实行有偿服务。”[10]在社区服务的运行机制方面，由于这一时期社区的主体力量的弱小，社区服务的组织运行离不开基层政权组织特别是民政部的有力倡导和支持，包括规划、人、财、物力等。阶段中，社区服务主要由民政部门推动实施，基层政府的卫生、教育、劳动等部门也参与其中。从组织体系看，1991年开始在街道办事处一级成立了街道社区服务协调委员会，由街道社区服务办公室负责日常工作。在居委会则成立了由居委会负责人、居民代表和社区服务志愿者代表和有关辖区单位负责人组成的社区服务管理委员会。

二、 从“区域社会性服务”到“社区服务业”（1993年—1998年）

社区服务在全国推广以后，这项工作本身的资金短缺与服务亟待扩展的矛盾日益突出，同时在经济热的推动下，政府开始关注社区服务的行业属性问题。20世纪90年代初, 基于社区服务中包含了面向全体居民的社会化服务，民政部争取到将“社区服务业”列为中央要大力发展的第三产业之一。1992年，中共中央、国务院颁布了《关于加强第三产业发展的决定》，首次将社区服务列为第三产业范畴，要求社区服务向产业化和行业化方向发展。1993年8月27日，以民政部、国家计委、体改委、财政部等14个部委的名义，联合颁布了《关于加快发展社区服务业的意见》，这是社区服务发展中第一个政策性文件，对社区服务的性质、内容、目标、任务、管理等做出了更加明确的规定。文件规定社区服务业是在政府倡导下，为满足社会成员多种需求，以街道、镇和居委会的社区组织为依托，具有社会福利性的居民服务业。社区服务业由社区福利服务业、便民利民服务业和职工社会保险管理服务业组成，是社会保障体系和社会化服务体系中的一个重要行业。社区服务业具有福利性、群众性、服务性、区域性四大特点。

政府对社区服务的行业定位将前期理论界对社区服务性质属性的争论推向白热化。学者普遍认为在对社区服务的定位上出现的“福利性”与“产业化”双重化属性定位无益于社区服务的发展。首先双重化属性定位混淆了社会服务与市场服务的本质区别。社区服务本质在于福利性，在于提供市场所不能提供或不愿提供的服务，社区服务中部分允许的有偿服务是低偿的，目的在于“以服务养服务”，即以有偿服务(经营性服务)养无偿服务(福利服务)。而第三产业的主体是市场主体，尽可能追逐高额利润是市场主体的共同行为特征，市场服务与属于社会服务性质的社区服务存在本质上的差异。其次双重化属性定位在客观上为社区服务规定了两种相互矛盾的价值判断和价值引导标准。虽然在理论设计上福利性、社会性目标居于首要，而商业性服务更多的是一种手段，但是这种模式一旦运行起来以后，就很难保证所有的社区组织都遵从这种“目标-手段”的关系。因为商业性服务毕竟能够给社区组织带来更多、更直接的利益。虽然政府针对这些置疑在1994年底上海的全国社区服务经验交流会上重申了社区的福利服务宗旨和坚持以社会效益为主的基本原则，但“两个效益矛盾”在实践操作中不可避免的带来社区服务忽略公共目标和公共利益、福利服务不足、居委会与居民发生矛盾等问题。而政府对社区服务经济指标考核又对社区服务商业化起了推波助澜的作用。1995年民政部颁布的《社区服务示范区标准》中有“社区域服务业产值每年要以13.6%的速度增长”、“利润的年增长率达到8%以上”的规定。实践中，当时在街道、区乃至市一级纷纷修建了作为“阵地”的社区服务中心，截止1997年底，全国建立了区级社区服务中心745个、街道社区服务中心3385个、居委会社区服务站435427个。随着商业服务向基层延伸，尤其是见缝插针的小餐馆、小超市和农贸市场在居民小区中的迅速发展，使社区服务中心遭受巨大的挑战。到90年代中期，陷于经济困境的各级中心靠出租场地设施来谋生，成为一种普遍的现象。而同时许多地方政府也普遍地希望社区服务对地方GDP的增长做出贡献。

总的看来，此期“新的社会经济环境城市推动着社区服务朝着两个方向发展：一是规模的扩大，二是商业化特点的进一步突出。在规模方面，政府继续鼓励基层社区组织扩大社区服务的项目的服务对象。在商业化特点方面，此期中的社区服务追求商业利润的服务已经不再局限于‘服务养服务目标，而逐渐成为了一种以追求利润为目标的服务活动，商业性服务逐渐从手段性转向目的性。也就是说，社区服务的特点逐渐从福利服务为目标转化为以营利为目标。在这一时期，以贫困者和弱势群体为对象的福利性服务仍然存在，但相对来说受重视的程度降低了。”[11] “可以说，产业化的导向并没有给社区服务谋到出路，反而扭曲了其发展的初衷或本义，社区服务走了一段弯路。”[12]

1998年后，随着政府机构改革，国务院明确赋予民政部指导社区服务管理工作，推动社区建设的职能至今，社区服务经历了较大的变化，其中最突出的发展是较大规模的社区建设运动，以及面向公共目标的社区服务转型。随着城市社区建设工作全面推进，社区服务被纳入到了社区建设的行动体系中，被看成是社区建设的一个重要方面。社区公共服务需求的增长、服务型政府的建设和社区服务目标的调整、社区建设的新发展等动力使社區服务与其它各项社会服务在社区建设中实现了对接，并更加注重公共目标。2006年，《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》明确提出加强社区公共服务体系建设。由此，社区服务发展进入以社区公共服务为重点的新的发展时期。

参考文献：

[1]高顺龄.社区服务是社会发展的新机制[N].中国社会报，1991-7-5.

[2][8]中国社会福利事业发展报告 1992年白皮书[N].中国社会报，1992-10-13.

[3]黄渭梁.社区服务论[J].上海大学学报，1990,(1).

[4]陈喜强.城市社区服务是社会保障新的成长点[J].广西大学学报，1992,(2).

[5]王宝库.多元社会化是我国社区服务发展的必然趋势[N].中国社会报，1991-7-5.

[6][9]唐钧.关于城市社区服务的理论思考[J].中国社会科学，1992,(4).

[7]阎革.我国城市社区服务的起因、性质和发展趋势[J].广西大学学报，1993,(2).

[10]陈喜强.城市社区服务范畴新论[J].广西社会科学，1993,(3).

[11]关信平.我国城市社区建设与社区服务发展：成就与问题[Z].全国社区建设与和谐社会研讨会.

[12]唐钧.从社区服务到社区建设[Z].全国社区建设与和谐社会研讨会.

责任编辑 李 萍