公共行政伦理何以必要

高晓红

摘要：公共行政伦理，是指在公共行政领域中的伦理，是关于治国的伦理。公共行政伦理渗透在公共行政过程的方方面面，体现在诸如公共行政体制、公共行政领导、公共政策、公共行政监督、公共行政效率、公共行政素质、公共行政改革之中。由于公共行政官僚制存在着弊端、价值理性在公共行政领域中出现迷失和公共行政自由裁量权被滥用等三个方面的原因，公共行政伦理存在、发展和建设是非常必要的。

关键词：公共行政伦理； 官僚制； 价值理性； 自由裁量权

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1００4－０544（2００7）11－００77－０4

所谓公共行政，是指政府运用公共权力来整合社会资源、满足社会公共需要、实现公共利益、处理公共事务而进行的活动;而公共行政伦理，就是在公共行政领域中的伦理，是关于治国的伦理。公共行政伦理渗透在公共行政过程的方方面面，体现在诸如公共行政体制、公共行政领导、公共政策、公共行政监督、公共行政效率、公共行政素质、公共行政改革之中。公共行政伦理之所以是必要的，主要源于公共行政官僚制存在着弊端、价值理性在公共行政领域迷失和公共行政自由裁量权被滥用等三个方面。

一、 公共行政官僚制的弊端

官僚制，亦称科层制，它是法国人蒙西尔·德·古尔耐在1745年首先使用的，用以描述普鲁士王国政府的官员制度，后来被人们泛指为“官僚行政制度”。英语中的“bureaucracy”是由来自法语的“bureau”（既指办公室又指桌子）与来自希腊语“cracy”（“统治”的意思）两个词所组成，其字面的解释就是“官僚的统治”，中文就把这一词翻译为“官僚制”。

官僚制作为一种行政体制，在资本主义制度以前就已存在，如在古代的中国，秦始皇统一全国以后就建立了中央集权的封建统治，政府行政管理体制是三公九卿和郡县制，具有明显的官僚制的特点，以后的各个朝代对此虽然有一些变革，但是这套官僚化的政府管理体制一直沿袭下来，尤其隋唐时期，实行三省（中书省、门下省、上书省）六部（吏部、兵部、户部、刑部、礼部、工部）制。另外，在隋唐时期，中国传统官僚制又加进了科举考试的制度，用以选拔国务的管理人才。当然，在资本主义制度之前的“官僚制”不是现代意义上的官僚制。

20世纪初，马克斯·韦伯在对中国古代和西方古代官僚制研究的基础上，创立了系统而全面的现代行政官僚制理论。按着通行的解释，官僚制指的是一种权力依照职能和职位进行分工和分层，以规则为管理主体的行政组织体制和管理方式，也就是说，它既是一种行政组织体制，又是一种行政管理方式。

按照韦伯的设想，行政官僚制具有严格的等级制、明确的规章和制度、专业的分工、非人格化的组织及其组织成员、组织成员的终身职业取向等特征。正是由于官僚制具有这些特征，而被韦伯视作是已知的人类行政体制中最“理想的”一种。韦伯在他的巨著《经济与社会》一书中，指出从“纯技术”的角度来看，官僚制作为“管理体制的组织广泛传播的决定性原因，向来是由于它的纯技术的优势超过任何其他的形式。一种充分发达的官僚体制机制与其他形式的关系，恰恰如同一台机器与货物生产的非机械方式的关系一样。精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物质费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、特别是集权体制的行政管理时，比起所有合议的或者名誉职务的和兼任职务的形式来，能达到最佳的效果。”[1]韦伯还预言，人类在以后的发展中将普遍采用这种行政体制。应该说，韦伯的预言已经得到了验证，在现代社会，官僚制无所不在。大多数组织都采取了官僚制的组织体制和管理方式，各国政府也纷纷建立了庞大的官僚制来从事公共事务的管理。实践表明，官僚制相对于其它一些组织体制和管理方式，是“有效率”的，给包括政府在内的组织带来了很高的效率，对整个20世纪产生了深远的影响。

然而不可否认，公共行政官僚制存在着弊端，公共行政组织的官僚化是政府精神异化的一个现实表现，从而成为现代社会发展的一个挣脱不了的恶梦。“今天已经很难想象，100年以前官僚主义制度这个词居然还有积极的含义。那时，这个词意味着组织方式的理性和效率，是极权主义统治滥用权力的取代物。官僚制度给政府工作带来的逻辑规范，如同装配传送带给工厂带来的逻辑规范一样。官僚主义制度利用其层次系统的权威和功能的专门化，使大规模的复杂任务得以有效地完成。”[2]虽然官僚制的政府在完成“大规模的复杂任务”时是有效率的，但是，“这一切的结果产生了一种具有独特性质的政府，其特点便是行动迟缓，效率低下和刻板而且无人情味。……甚至在工业化时代建造的政府大楼也反映出这些特点：大楼的体积庞大，高高的天花板，大大的门厅，过分雕琢的建筑风格，这一切设计的目的都是为了给访问者留下政府的权威和磐石不动的印象。”[3]

公共行政官僚制的弊端主要表现在：第一，官僚制是一个等级森严的集权性的行政模式，这种模式实际上是对人的自由与权利的侵犯和干扰，与政府精神相悖。在这个集权模式中，组织内部层层授权，下级对上级严格负责。“这种模式是在等级时代发展起来的，只有处于金字塔顶端的人才能掌握足够的信息而做出熟悉情况的决定。”[4]这在变化迅速、信息丰富、知识密集的后工业时代已经不能有效运转了。第二，官僚制内部严格而明确的程序、规章和制度在实际工作中表现得十分刻板、繁琐，尽管在许多情况下这些程序、规章和制度限制了行政官僚滥用公共权力，但是也限制了他们主动性、积极性和创造性，对程序、规则和制度的服从成为他们致力于追求的目标而不是为公众服务的手段。第三，官僚制强烈的专业技术崇拜和固定的专业化分工使得政府公共行政的功能日益衰退，官僚制体系的整体被分割为相互分离的专业部门。这些部门各自为政、分工而不合作，造成职能重叠交叉、机构臃肿庞大。第四，官僚制极端推崇理性和效率，主张非人格化的运作和剔除价值因素，扼杀了公务员的个性、积极性和创造性，使得官僚制日益走向与其设计相悖的一面，成为一种效率低下的组织。第五，终身职业取向，虽然增强了组织成员对组织的真诚，但是由于其是建立在业务能力、技术专长以及资历基础之上，所以促使组织成员为了获得终身的职业保障，而在业务和技术领域不断进取却忽视了政府的内在精神与公务员的个人品德，致使政府成为凌驾于社会之上的“利维坦”，公共行政人员也迷失其应有的使命感和责任感。

应该说，韦伯也意识到了行政官僚制的“先天不足”，所以他试图探寻弥补这一“先天不足”的出路。但是，由于他无法超越近代以来所有思想家所共有的局限性，即效率与公正不可得兼，所以，他不可能找到一条消除行政官僚制“先天不足”、拯救行政官僚制的出路。走出行政官僚制的根本出路在于，在公共行政体系的建设中，引入政治的、行政的道德价值因素和伦理思考，构建公共行政伦理。

二、 价值理性在公共行政领域中的迷失

韦伯不仅提出了“理想的”行政官僚制理论，而且还探寻了人类理性的内在结构，把人的理性划分为工具理性和价值理性两个方面。这一划分，源于他的学说中最基本的概念——“社会行为”。他认为，某种社会行为之所以能够发生，就在于人们认为这种行为本身值得去做或有意义，因此，“社会行为”是指行动者赋予主观意义的行为，它必须服从于一定的目的，或者体现一定的意义。他认为社会行为有四种类型，它们分别是：第一，以目的为取向的工具理性行为；第二，以价值为取向的价值理性行为；第三，受人的情绪尤其是受人的情感影响的“情绪化”或情感行为；第四，遵从约定俗成习惯的传统行为。[5]韦伯还指出：“社会‘关系应该是一种根据行为的意向内容相互调节的、并以此为取向的若干人的举止。”[6]由此可以推断，他认为，人的行为一般都是有意向的、自觉的，即一般都是合乎理性的。因此，工具理性行为和价值理性行为是重要的，而非理性的传统行为和情感行为则居于次要地位。

韦伯是人类思想史中第一个明确提出并系统阐述“工具理性”与“价值理性”二元范畴的人。按照他的观点，工具理性，也就是目的合乎理性，“即通过对外界事物的情况和其他人的举止的期待，并利用这种期待作为‘条件或者作为‘手段，以期实现自己合乎理性所争取和考虑的作为成果的目的”；价值理性，也就是价值合乎理性，“即通过有意识地对一个特定的举止的——伦理的、美学的、宗教的或作任何其他阐释的——无条件的固有价值的纯粹信仰，不管是否取得成就”。[7]他还进一步解释价值理性，行为者向自己提出某种“戒律”或“要求”，并使“他的行为服务于他对义务、尊严、美、宗教、训示、孝顺、或者某一件‘事的重要性的信念”，在这个过程中，“不管”采取“什么形式”，甚至“无视可以预见的后果”，而“他坚信必须这么做”。[8]

工具理性和价值理性是人类理性不可或缺的两个有机组成部分，它们各有自己的适用范围和作用特点，同时又相互作用、紧密联结成为一个整体。价值理性为工具理性提供价值导向和精神动力，工具理性给价值理性带来的是现实支撑。价值理性和工具理性协同作用于人的“社会行为”。“每次理性认识活动之前，都有一个评价的情感活动。因为只有注意到对象的价值，对象才表现为值得研究和有意义的东西。”[9]人对其“社会行为”是有“价值”判断的，有了一定的“价值”思考后，才会引发人对相应工具的需求。价值理性解决主体“做什么”的问题，而“如何做”的问题是由工具理性来解决。

可以说，人类社会近现代以来的科学技术进步、工业文明发展和经济繁荣，得益于理性发展尤其是工具理性发展的推动。

工具理性着重工具、手段对达成目的的可能性。正如英国哲学家伯特兰·罗素指出的那样：“‘理性有一种极为清楚和准确的含义。它代表着选择正确的手段以实现你意欲达到的目的，它与目的选择无关，不管这种目的是什么。”[10]工具理性的特点是注重手段、方法、技术、过程和后果，也就是说，人们为达到精心选择的目的，会考虑各种可能的手段及其附带的后果，以选择最有效的手段行动。因此，持工具理性的人，不是看重所选行为本身的价值，而是看重所选行为能否作为达到目的之有效手段。更确切地说，所选的手段是否是最有效率、成本最小而收益最大。

随着近代科学和文化的发展，工具理性及其作用日渐彰显。“近代科学的数值化、定量化、规范化、精确化不仅是作为一种方法论原则被广泛接受的，而且作为一种理性精神而贯穿于社会生活的一切方面，是一种理性的社会模式。所以，无论从社会组织、结构与制度层面，还是从具体的社会关系层面，处处都可以看到这种理性原则的体现。”[11]也就是说，近代以来，一直到20世纪，对形式化了的科学技术的无条件地强调，使实证主义、科技主义、功利主义大行其道，工具理性得到了迅速发展，以至于工具理性几乎可以与理性本身相等同，价值理性相形见拙。

对于人类来说，工具理性无疑是必要的。但它的膨胀也使近现代进入了工具理性主义的时代。正如哈贝马斯所指出的，工具理性在当代的发展，突出的表现是一切社会实际问题都被纳入科技的体制性框架内而成为技术问题，其结果是在发达的工业国家，科学和技术不仅成为一种令人满意的生产力，而且掩盖了它背后的利益关系，变成了一种与大众相隔离的新的意识形式。工具理性使社会生活及社会关系被物化，只见“物”不见“人”，社会成了“单向度”的社会，人成了“单向度”的人。哈贝马斯认为这种现代化情景实在是“对世界历史的启蒙过程的一种莫大的讽刺”。马尔库塞也说：科学技术的进步将“导致根据数学结构来阐释自然，把现实同一切内在的目的分割开来，从而把真与善、科学与伦理分割开来。”[12]然而，“人的理性不可能放弃对终极价值的追求。这样的探求，就是在寻找价值的普遍原则时让理性介入，而介入这个寻找过程的理性，就是价值理性。”[13]

在公共行政领域也有工具理性和价值理性之分。工具理性的原则运用于公共行政，认为公共行政活动中所需的“科学”态度就是排除价值因素的干扰，在集中于工具选择的目标时，把人生、价值问题排斥在其视野之外，而受制于技术视野，从技术的角度看待事物，按照技术的需求去行动。根据技术化的思路去解决出现的问题，追求效率。作为行政模式的代表的现代官僚制正是工具理性的典型形式，其后的西方行政改革模式，也是依循工具理性这一主线，如新公共管理就扛起了“新泰勒科学管理主义大旗”，公共选择理论重点也是应用现代经济学与新兴技术工具来改造政府，追求高效率，可以说现代西方的公共行政是工具理性占主导的，遵从科学原则走形式化、工具理性化的道路。但当公共行政工具理性无限张扬之时，也就是公共行政价值理性迷失之刻。

价值理性与工具理性不同取向在公共行政领域中所产生的冲突就是公共行政“公正”和公共行政“效率”的冲突。公共行政与私营部门管理的区别在于政府有义务增进社会的公共利益，公共行政应当把公共利益当作自己的最高目标或根本价值。而通过公共行政维护公共利益的实现存在两个维度，即正义维度与效率维度。然而，近代社会以来，无论是在理论上，还是在实践中，“效率”都被视为公共行政的出发点和终极目标，公共行政促进公民社会基本价值的目标受到忽视。当代许多公共行政理论，“都把效率和经济作为评估政策或执行政策的正确尺度。”[14]对政府来说，“紧张的日程安排、繁重的工作负担，使他们无暇反思价值问题和原则问题。人们只关心‘怎么办的理论，却很少去思考‘结果会怎样。”[15]固然，管理的目的都是要通过对有限的资源进行有效的配置和利用，从而实现最大的效率。在这一点上，公共行政的效率主义无可厚非。但是，效率并不是公共行政唯一的价值追求和终极目标。公共行政在现代社会还要促进公民社会所拥有的诸如自由、秩序、正义、权利和公共利益等基本价值的实现。单纯效率主义忽视了公共行政对公民社会基本价值的捍卫，也就使公共行政偏离了基本轨道。

为了不使公共行政偏离基本的轨道，就要超越工具理性，恢复其价值理性，实现公共行政的伦理化。

三、 公共行政自由裁量权的被滥用

公共行政自由裁量权是公共行政过程中不可回避的一个问题，正如乔治·弗雷德里克森所说：“在执行任何法律的过程中，官员们将必然遇到一些立法者根本未能预料到的问题。原则上，公共官员……在诉讼问题上，始终面临着作出自由裁量的问题。”[16]

公共行政自由裁量权，是指“制度约束之外”的公共行政权力，“它或是处于制度无意识之域，或是见之于制度‘漏洞和罅隙之中，或是存在于制度区限之内但制度又无法明确规制的具体细节问题上。”[17]它具有以下几个特征：第一，它是一种公共行政权力，是由公共行政主体（政府）行使的自由裁量权，包括公共行政决定自由裁量权和公共行政选择自由裁量权。前者指政府行使的对是否采用某种法定措施进行自由裁量的权力，后者指政府根据公共行政事件的具体情况而在各种不同的法定措施中选择其一的权力。第二，这种行政权力是由法律授予的，是有法律依据的，不能游离于法律之外。第三，它是政府在具体的公共行政活动中，可以根据具体情况和自己的理性认识在一定范围内选择自己认为是正确的公共行政行为的权力，因此，具有一定的灵活性和自由度。这里有两层意思，一是政府享有自行判断、自主选择和自主决定是否做出某种公共行政行为、在何时何地行为、怎样行为的“自由”，二是这种“自由”是相对的，它要受到国家意志和法律的制约，自由裁量是在法律、法规的范围内的自由裁量，而不是完全没有范围、没有边际的裁量。可以说，公共行政自由裁量权是在法律许可的情况下，对公共行政作为或不作为，以及怎样作为进行选择的权力。它给政府在确定框架与内容之内一定程度自治的同时，也有约束，这好似“戴着镣铐跳舞”。

公共行政自由裁量权作为现代公共行政的一个不可缺少的组成部分而存在，是有其客观基础的。现代社会瞬息万变，立法机关很难预测未来的发展变化，所以往往需要授权政府根据各种可能出现的具体情况做出具体的公共行政决策。同时，随着现代社会生活领域的不断丰富和拓展，公共行政范围也在不断扩大，立法机关不可能制定出行政活动所需的全部法律，于是往往不得不扩大政府的决定权力。在一些新的活动领域，在既无明确法律依据又无经验可以参考的情况下，政府还必须做出一些试探性的决定，积累经验，因而不能对其进行过于严格的限制。当然除此之外，行政效率也要求在政府行使行政权时应赋予其一定的自由裁量权。行政效率的原则，要求政府履行其职责时，应当力争以尽可能少的人员、尽可能短的时间、尽可能低的经济耗费，完成尽可能多并尽可能好的工作，也就是要求政府以尽可能少的“行政资源”投入，获取尽可能多的“行政功效”。因而，提高公共行政效率，运用公共行政自由裁量权灵活地处理现实的公共行政问题，是适应社会的客观需要和发展趋势的。

公共行政自由裁量权固然有其存在的必然性与合理性，但它是一把“双刃剑”，在积极促进社会发展、公共行政发展的同时，也不可避免地带来了它被滥用的不良后果。这主要表现在：第一，考虑不相关因素，即某些政府部门以及公务员行使公共行政自由裁量权时，不是基于法律法规授权的目的以及实际的公共行政工作的需要，而是出于个人或本单位利益的考虑；第二，不考虑相关因素，即某些政府部门以及公务员对进行公共行政决策所必须的相关的政策、形势、法律、法规、任务和相对人及相应事项的具体情况全然不加以考虑，而是凭“想当然”办事，主观臆断，将自由裁量变成了胡乱裁量；第三，处理公共行政事务随意，即某些政府部门以及公务员在法律规定范围内不适当地、随意地行使公共行政自由裁量权，出现不同情况相同对待、相同情况不同对待等行政不公正现象。以上种种，严重地损害了公民和组织的合法权益，滋生了腐败，影响政府的威信，违背了法律授权的目的和意愿，使行政公正失之偏颇，具有很大的危害性。正如美国人伯纳德·施瓦茨所指出：“无限自由裁量权是残酷的统治，它比其他人为的统治手段对自由更具有破坏性。”[18]故而，我们既应该承认公共行政自由裁量权的作用，又应当加强对公共行政自由裁量权的控制，防止被滥用。那么，如何来控制公共行政自由裁量权呢？

近代以来，人们越来越崇尚用法律制度来控制行政权力，总希望把行政权力用法律制度固定下来和体现在照章行使的程序之中。的确，法律制度是近代政治文明的重要成就，它在控制社会冲突和提供社会秩序方面发挥着巨大的作用。正如美国法学家庞德所指出的，法律的作用在于“尽其可能保护所有社会利益，并维持这些利益之间的、与保护所有利益相一致的某种平衡或协调。”[19]针对公共行政以外的活动来说，法律制度提供了统一的行使强制力的程序和标准，而且为了保障法律的原则和程序得到执行，近代所有国家都建立起相应的组织机构，这些组织机构，具有“维护法律规范的责任和权利，从个人及其亲属团体的手中转由作为一个社会整体的政治机构的代表所掌管。”[20]可作为公共行政主体的各级政府以及公务员，却相应地扩大行政裁量权以应对复杂形势，往往违背法治主义者的意愿。严格法治主义者，总希望利用法制、理性之圈严格套住政府组织以及公务员的行为、思想和情感，“殊不知圆圈越大圆周线越长，理性所触知的圈外之不可预测就越多。我想这就是为什么我们的行政制度不断地繁杂、细密，而我们却感到行政自由裁量权越来越大，越来越不可控制的缘故。似乎冥冥之中有某种幽灵似的东西在与我们作对。理性总想追杀这种幽灵，却无异于与自己的影子搏斗。我不想全盘否定这种理性主义——制度主义的主张，但决不迷信。我相信在制度之外，定有某种超越制度的力量在起作用。这种力量就是我们的良知与道德。”[21]这就是说，不仅要“合法”、“合理”，而且要“合德”地使用公共行政自由裁量权，使每个公共行政自由裁量的行为都自觉接受“良知”和“道德”的追问。一旦公共行政自由裁量的行为与“良知”和“道德”发生矛盾，应该使其服从“良知”和“道德”。

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责任编辑 李 萍