土地制度：面对城市化追问

汪　伟

凡有涉及土地制度的新情况出现，还像从前那样让人瞩目。除了"小产权房"，重庆实施的"以土地换社保"和上海提倡的"土地入股"，都是值得更多关注的新变化。

2007年春节，在安徽西南部一个偏僻的县里，一个五大三粗的男人正蹲在路边，对着一堆建筑废墟抹眼泪。

这个男人姓黄，是当地的一个农民。几年前，他在自家的承包田里辟出一块场地，制造预制板。大量打工农民回乡，带动了一轮持续十多年的盖房热，预制板生意让黄老板挣了不少钱。2006年，他目睹县城里的房地产开发热潮，预感新一轮发财的机会到了，于是决定在制造预制板的场地上开发房地产。没有任何审批和手续，"胆大包天"的黄老板在自家的田里盖了一栋商品楼。2006年下半年，大楼结构已经封顶了，土地部门接到举报，认为黄老板未经许可，擅自变更土地用途，在耕地上进行房地产开发，违反了《土地管理法》。屡经通知未见整改，在2007年春节前，当地政府调动警察包围了黄老板的工地，铲车将竣工在即的商品楼铲成了一片废墟。

黄老板的"商品房"距离县城5公里，在被拆之前，至少已经预售给了8个客户，他们都是距离县城7公里左右的一所乡村中学的教师。黄老板的存在足以证明，中国人并不缺少为了追求财富而冒险的精神。如今，像黄老板那样的试图越界者越来越多，所体现的是中国农村的一个严峻现实：资本的逐利本能正在冲击现行土地制度的堤坝。

就在黄老板式的"商品房"被摧毁之后不久，另一种在北京远郊悄悄生长10年之久的"小产权房"终于进入公众视野。首都房价高企的时候，京郊农村在村集体土地上盖起了商品房，以远低于平均水平的价格向市民销售。这种房产开发项目和黄老板的商品房相同之处是，都没有取得建设用地许可，因此不可能获得国家承认的产权。不同的是，黄老板的房产项目地处偏僻乡镇，只涉及8位乡村教师，而京郊"小产权房"位置敏感，涉及业主人数众多，而且牵涉到低收入人群的居住问题，如何解决就不仅仅是一个经济命题了。

从安徽到北京，从黄老板的商品房到"小产权房"，我们可以看到，土地制度仍然是中国政治和经济生活最核心的问题之一。凡有涉及土地制度的新情况出现，还像从前那样让人瞩目。除了"小产权房"，重庆实施的"以土地换社保"和上海提倡的"土地入股"，都是值得更多关注的新变化。

从强征到交换

推动今天的土地制度发生改变的动力，和1970年代末期有很大的不同。从历史上来看，土地承包制度的动力是为了解放农业生产力，而今天，土地制度发生变化的最大推手是城市化。城市和工业发展需要土地，基本的解决方法，无非是将农业用地变成工业和建设用地。

大多数情况下，土地用途变更的方式是政府征用。2006年之前，强行征地和一次性补偿是征用的主要形式。由此带来了严重的失地农民问题。土地制度改革再次吸引了众多经济学家的目光。实行土地私有化一度成了争论的焦点。

那些反对实行土地私有化的经济学家在讨论问题时，常常提醒对手要重视一个前提，即除了土地，中国的农民目前没有任何制度形式的保障。在小农经济状况下，国家所有的耕地和集体所有的宅基地，保障了农民的经济和居住所需。一旦农民失去土地，谁来保障他们这两项基本生存所需呢?尤其是缺乏在城市和工业中谋生所需的现代技能的农民，失去了耕地，就失去了最后的生存工具和空间，谁又来接纳他们呢?

这种观点并非没有道理，但是需要接受现实的挑战。经过30年成功运行之后，农村土地制度不可能继续维持现状。城市化和工业化已经成为中国经济发展的核心诉求，这不可避免地要占用耕地和农民的宅基地。如何在这一过程中保证农民的利益变得至关重要。

征地过程中，补偿标准偏低､补偿款不到位，是经常出现的现象。现有的土地制度不仅难以保障农民的利益，反而成为他们实现权益的障碍。土地私有的主张者认为，政府之所以能够长期实行强行征用和一次性补偿，是因为农民仅仅拥有耕地和宅基地的使用权；所有权的缺失使得他们既不可能抵制政府的征用，也无力就补偿价格与政府进行谈判。他们认为，赋予农民对土地的所有权，才能从根本上解决工业和城市占地对农民利益的损害问题。

且不论土地私有化可能产生的改革风险，仅是考虑到这一方案具有的颠覆性，就使其很难被决策层所采用。到今天，中国已经公开承认社会上形成了各种各样的利益集团。在一个利益分化的时代，颠覆的､休克性的改革思路不再受到青睐。东欧和苏联的社会主义政权解体后，大部分国家经历了经济停滞和政治腐败的梦魇，至今仍然被急剧的贫富分化和社会不公所缠绕。更加温和的改革路径才是渐进改良的倡导者所乐见的。

"以土地换社保"和"土地入股"是对强行征地和一次性补偿政策的反拨。前者的思路是将失地农民变为城市居民，后者的思路则是开辟以土地使用权进行投资和收益的合法渠道。在长三角和珠三角某些经济发达区域，这两种方法已经实行多年，现今获得了政策层面的肯定，而且纳入了国家改革的制度设计框架之内，可以肯定，在当前决策者的设想中，这将成为城市化推动的土地制度变化的未来方向。

宅基地困局

农村土地制度中，国家所有的耕地和集体所有的宅基地有不同的法律地位。在《物权法》制定过程中，有一些经济学家希望，《物权法》至少应该明确农村宅基地属于私人所有，以使其能够进入市场，实现质押､买卖和自由流通。这一设想曾变成草案的条文之一，但最终仍然被否决了。反对者说，一旦农民卖掉宅基地用于看病､上学､融资或者偿还债务，弄得自己无家可归，就会成为新的社会不安定因素。反对的声音占了上风。宅基地的所有权仍归农村集体所有，使用权不能用作抵押，也不能转让。

反对宅基地私有化的经济学家的意见，听起来颇有道理。实际上，在医疗､教育等公共产品短缺的情况下，罹患重病的农民极有可能变卖所有财产，用来支付看病的费用--很多家徒四壁的家庭就是这样来的。也正是因为宅基地不能自由买卖，很多病人虽然无钱治病，但还有一块存身之地；可以想见，如果宅基地能够自由买卖，他们也许连最后的立锥之地都会丧失。

但是，无钱看病的农民保住了家庭的居住权，却不得不付出了生命的代价，这种极端情况让宅基地制度陷入了"囚徒困境"：农民要么以丧失居住权为代价获取生命权，要么以丧失生命权为代价保住居住权；不管他怎么选择，都不能得到福利的最大化。怎么破解这个难题呢?

在不那么极端的情况下，宅基地虽然是农民重要的财产，但他不能充分实现这一财产的价值。从法律上来说，财产不能用作抵押和交易，所有者的权利就是不完整的。就像俗话说的，"守着金饭碗没饭吃"。这个难题又该如何破解呢?

有乐观的评论者将"小产权房"看作是中国农民新的伟大创举，似乎京郊是第二个小岗村，会掀起农村土地制度的第二次革命，成为破解上述难题的最好契机。在他们看来，北京市民对房子的需求是真实的，盖房的资本也是真实的，有资本，有市场，交易已经既成事实，还有什么是不可能的呢?或许，见多了中国制度的弹性和柔软度，会让人产生"没什么不可能"的错觉。但是，过于乐观的判断或许只是因为低估了土地制度这一议题的硬度。