“公共利益”三问

王　轶

编者按:重庆"最牛钉子户"一事中，拆迁是在"公共利益"的名目下进行的。而"有没有公共利益"，"什么是公共利益"，"如何防止公共利益被滥用而导致侵害公民合法的私有财产"等等问题，也恰恰是刚刚通过的《物权法》在立法过程中反复争议的一些焦点，本刊特刊发物权法草案起草小组成员､中国人民大学王轶教授的文章，对上述问题逐一回顾辨析，以飨读者。

从一桩美国的征地官司说起

新伦敦是美国康涅狄格州的一个小城市。这个城市过去经济一直不景气，很多人失业。1998年1月，州政府批准发行债券，资助一家民间非营利实体"新伦敦开发公司"(NLDC)开展城市规划活动。同年2月，辉瑞制药公司计划在新伦敦投资建立研究机构。市政当局意图以该研究机构和拟建的海岸警卫队博物馆为中心，对泰晤士河边地区进行商业开发。2000年1月，市政府批准了NLDC制订的涉及90英亩土地的综合开发计划，并委托NLDC作为开发代理商负责实施。同时，授权NLDC购买或征收私人财产。NLDC成功地议价购买了90英亩开发范围内的大多数房地产，但与另外一些业主的谈判受挫。同年11月，NLDC启动征收程序，引发了一起历时长久的官司。12月，凯洛等9位业主将新伦敦市及NLDC诉至当地高等法院，主张征收行为违反宪法第五修正案规定的"公共使用"(public use)限制。当地高等法院作出禁止部分财产征收的裁决后，双方又上诉至康涅狄格州最高法院，而州最高法院认定了全部征收行为的有效性。

凯洛等接着向联邦最高法院上诉，主张市政府征收其财产用于私人经济开发是一种违宪行为。2005年6月23日，美国联邦最高法院的9名法官以5比4裁定，维持州最高法院的裁决，从而认定了一个城市可以为一项旨在振兴不景气地方经济的发展计划而征收私有财产。

联邦最高法院的法律意见书认为，"该市对于被征地的规划部署合乎'公共使用'，且在'第五条修正案'条款的含义之内"。按照上述美国联邦最高法院的判决，只要开发属于"公共使用"范畴，地方市政当局便有权强行征收私有土地用于商业开发。

认定何为"公共利益"，从来都是很困难的事情。"凯洛诉新伦敦市案"说明，不管在世界上什么地方，这个问题上都带来了争议和分歧，有时候，人们不得不诉诸司法机关，才能求得裁决。

《物权法》中的"公共利益"之争

2007年3月16日颁布的《中华人民共和国物权法》第42条第1款规定，只有为了公共利益的需要，有关部门才可以依照法律规定的权限和程序征收集体所有的土地和单位､个人的房屋及其他不动产。不难看出，可以动用国家征收权的门槛就是"公共利益"。

在物权法起草的过程中，由于对公共利益的概念界定以及类型列举未能凝聚足够的共识，立法机关最终决定暂不就公共利益问题做出进一步的规定。但如何正确理解"公共利益"却是物权法实施过程中事关民生的大问题，不可不察。

在《物权法》出台前后，什么是"公共利益"，如何界定"公共利益"，《物权法》是否需要对"公共利益"的类型进行列举，"公共利益"的具体情形能否穷尽，以及如何防止"公共利益"被滥用导致侵害个人利益等等问题，一直是学术界争论的焦点所在。

甚至连"公共利益"是否存在，也有不小的争议。其中至少出现过两种对立的观点。这就是集体主义社会观和个人主义社会观在"公共利益"问题上的对立。

"公共利益"是否存在?

个人主义社会观至少包含几方面内容:社会是由抽象的个人组成的，个人是本源，社会是派生的，个人的性质决定社会的性质，社会的性质是组成社会的个人性质的总和。社会的利益是组成社会的个人的利益之总和。除了个人利益外，社会并没有任何独特的利益。

与个人主义相反的是一种将社会视为有机体的学说。这种有机体论一般至少包括几方面内涵:第一，社会是一个整体，是一个有机的存在，而不是个人的某种简单的联合体;第二，整体大于部分之和，除了组成社会的个人利益之外，社会有某种共同的利益;第三，整体决定部分的性质，从来没有抽象的个人，绝对的个人，个人的性质是由他所在社会的性质决定的;第四，离开整体不能理解部分，只有将个人置于整体之中才可能理解其社会特征;第五，组成整体的各部分之间相互联系､相互依存。

个人主义的社会观，就其本质而言是把社会看作是某种形式的联合体。社会是人们聚集在一起的产物。人们聚集的目的是为了实现各自的利益。除了每个人自己的利益以外，社会没有自身独特的利益。在这种意义上，所谓个人利益服务于社会利益，只能是毫无意义的昏话。

与此相反，集体主义的社会观就其本质而言是把社会看作是一个共同体。它不仅仅是一群个人的简单集合体，而是由人们组成的某种形式的共同体。这意味着，人们之间有某种超越个人利益之上的纽带，即共同利益､共同信仰､共同道德。这个共同体的利益绝对大于所有个人利益的总和。

自《中华人民共和国民法通则》颁行以来我国的民事立法传统来看，实际上是采纳了集体主义的社会观。因此在《民法通则》等民事立法上强调公共利益与私人利益的区分。如被确认为民法基本原则的公序良俗原则，就发挥着维护公共利益的使命，

另一项民法的基本原则---诚实信用原则，更是在民法领域负有维护公共利益以及在特定情形下积极推动公共利益得到实现的任务。

如何界定"公共利益"?

有的学者从正面列举"公共利益"应当包括的事项:公共秩序的和平与安全;经济秩序的健康､安全及效率化;社会资源与机会的合理保存与利用;社会弱者利益(如市场竞争社会中的消费者利益､劳动者利益等等)的保障;公共道德的维护(这在任何市场经济国家及其任何发展阶段都显得特别突出);人类朝文明方向发展的条件(如公共教育､卫生事业的发展)等。

也有学者通过列举反面的类型来阐明什么是公共利益。例如，他们认为，有三种利益:政府自身的利益，商业利益和特定利益集团的利益，就肯定不是公共利益。

还有学者通过分析公共利益部门化的现象及成因，将部门利益排除在公共利益之外。有学者干脆放弃了对公共利益进行正面或方面类型化的努力，试图通过概念解析和概念辨析来阐明何谓公共利益。还有学者则试图借助对公共利益决定方法的分析来阐释公共利益，建议中国应该将注意力从"公共利益"的理论界定转移到制度建设，让全国和地方人大及其常委会在征收和补偿方案的决定中发挥更大作用。

如何防止"公共利益"被滥用?

笔者认为，讨论何为公共利益，首先要强调公共利益具有以下特点:第一，要强调其具有直接相关性。即特定的利益关系的安排，只有直接涉及到公共利益，这个时候才有公共利益的问题。不能把与公共利益间接相关的事项也都归为公共利益。第二，公共利益要强调一种可还原性，即公共利益必须最终能够还原为特定类型，特定群体民事主体的私人利益。一个脱离了特定类型､特定群體民事主体私人利益的公共利益，肯定不是正当的公共利益。第三，内容的可变性，也就是今天的公共利益明天可能不是公共利益。随着社会的发展，时间的流逝，公共利益的内容会发生变化，这也会让我们的法律适应未来社会生活发展的需要。第四个特性，就是不可穷尽性，即使通过立法和司法两个机构对公共利益进行具体的确定，公共利益的类型仍然无法穷尽。

基于以上认识，为防止公共利益被滥用，在法治的社会中，确认公共利益的机制应限定为以下两个途径:

第一，由立法机关遵循法律所认可的表决程序和表决规则，通过相应的立法行为去确定。

我国现行法律中即有部分法律对公共利益进行了一定程度的列举，如《中华人民共和国信托法》第60条列举了公益信托的具体情形。

第二，由司法机关按照法律所认可的表决程序和表决规则去认定。这也是比较法上常见的做法。上文所引发生在美国的"凯洛诉新伦敦市案"就是很好的例子。我国法院也通过类似的途径来确定公共利益。如2006年9月21日，郑州市二七区人民法院审结了一起经济适用房指标转让被认定无效案，法院最终认定只有符合条件的家庭才拥有经济适用房的购买资格，通过协议赠与没有购买资格的其他家庭扰乱了我国经济适用房的管理秩序，损害了公共利益，因此转让协议无效。