构建全民“房保”

易宪容

房地产政策作为一项重大的公共决策，如果仅由少数政府部门确定，甚至是被特殊的利益集团所捕获的少数精英阶层来设定，那么要实现相关利益者的利益平衡是不可能的。

最近，随着《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(以下简称“24号文”)发布，保障性住房问题成了政府关于房地产工作的核心，也成了最近市场—种流行观点的文件基础。

在这些人看来，对于城市低收入民众，政府应该通过保障性住房来解决；而对于保障性住房之外的事件，则由市场来决定。保障归保障，市场归市场，房地产就得走完全平行的“双轨制”。正因为有这样的观念，我们的某些官员也迷糊了，说什么在城市低收人民众之外的住房问题，“普通市民可以租赁房屋解决暂时住房问题”。

对于这样的说法，既与中国国策相违背，也与24号文件的基本精神相矛盾，更是与中国城市居民的实际情况相差太远。

而根本上，中国的住房保障体系的核心应该是全民的，而不是一部分人的。它是一个重大的公共决策问题，而不是少数精英分子头脑中的文件。城市中等收入居民是现代经济发展最为活跃、最有动力的力量，并非政府一句他们买不起房就租房了得的问题，他们同样要分享基本的居住权，这些都是政府能够做的事情。

如果中国房地产市场问题不从这一根本上来思考，来重新构建房地产市场发展的新模式，那么中国的房地产市场所暴露的问题会越来越多。

修正18号文

可以说，24号文把解决城市低收入家庭住房困难作为住房建设和住房制度改革的重要内容，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难，这是好事。

但是，对于城市低收入民众来说，基本居住权是天赋的，而不是24号文对他们的恩赐。24号文件的出台，只不过是政府对18号文政策的纠偏与修正。

正是在这意义上说，如果一个政府不能够对城市低收入民众基本的居住问题加以保障，它就不是一个具有现代文明意义的政府，更不是一个社会主义的政府。

基本居住权的天赋性，不仅是城市低收入居民的基本权利，也是全社会每一个公民的基本权利。就如中国政府的人权白皮书所解释的那样，中国公民的人权最基本的权利就是他们的生存权。而居住权就是他们最基本的生存权之一。因此，早些时候，各级政府对城市居民的居住权不太关注，只能是政府政策的缺失。

正如24号文件第一句话所指出的那样，“住房是重要的民生问题”，中国的房地产市场发展就是为了改善居民的基本居住条件，并非仅仅是支柱产业的问题，并非是如何来拉动GDP增长，也并非是如何扩大内需，而是如何解决全国人民的基本住房条件，来提高全国人民的住房福利水平。

提高与改善人民住房福利水平，其实是中国房地产市场发展的根本法则。这样一个根本法则，是中国土地公有制让全国人民共同分享社会成果的要求。中国房地产市场改革及房地产市场政策就得围绕着这个根本法则。

因此，解决城市低收入家庭住房困难的24号文件，仅仅是这个根本法则的开始，更为重要的是全体中国人的居住条件是否都能够得以全面改善。

按照24号文，城市低收入民众的住房问题被纳入住房保障体系，可以通过廉租房及经济适用房来解决。然而，如果按照24号文对城市低收入居民的界定，这部分居民占整个城市人口比重可能会比较小。比如按照现有的统计口径，我国现有城市家庭为1.8亿户，按文件所界定的低保住房困难户为400万户，再加上城市低收入的住房困难者，进入城市低收入的居民也只为1000万户。

而这一数据是政府2010年要解决住房的城市低收入居民户数。也就是说，以目前计划的速度，到2010年国内城市居民进入住房保障体系的居民不足5％。

这意味着，在24号文界定的城市低收入居民之外。还有更大比例的城市居民无法进入中国的住房保障体系，特别是那些中等收入的城市居民。

国有土地分配的利益

根据这样的制度框架，如果房地产市场的价格较低，或如政府所希望的把房价稳定在一定的水平上，那么这些中等收入城市居民可以通过自己的努力进入房地产市场，通过自己的努力来解决其住房问题。如果房地产市场的价格过高，那么即使是中等收入家庭，他们也是无法进入过高价格的房地产市场。比如说，就目前国内一线城市的房价而言，估计70％以上的城市中等收入居民投有能力进入。或者说，他们只能通过租房的方式来解决居住问题。

这种情况下，有几个问题我们必须认真思考。一是如果房价上涨过快，甚至快于早几年的房价上涨水平，那么房租水平会不会上涨?如果大量中等收入的居民都进人租房市场，房租上涨水平会不会快过房价上涨水平?如果房租水平快速上涨，这些居民有没有能力租房?如果城市中等收入居民没法进入租房市场，他们的住房又如何解决?

城市中等收入者是一个城市发展的中坚阶层。如果他们的住房不能够解决，那么一定会削弱这个城市的竞争力，—定会让这个城市的经济发展出现停顿。因此，如果我们的房地产政策不能够把中等收入居民住房问题考虑在其中，那么这样的房地产政策肯定是不足的。如果房地产市场真是这样，那么问题将仍然复杂。

既然住房是一个重大的民生问题，既然房地产市场发展的根本法则是改善居民的住房条件，那么政府就得把房地产市场发展作为重大的公共问题来思考，而不是仅仅解决城市低收入居民的住房问题。尤其是，在中国土地公有制下，中国房地产市场发展不仅是如何来解决居民的居住条件，而且还有国有土地的资本化，其溢价如何分享，如何来分配的大问题。

那么，这里就得考虑，中国采取什么样的房地产发展模式、全体居民如何来改善居住条件及这种居住条件如何来安排、土地政策与法律如何来构架、房地产市场的法律制度如何来确立、国有土地在资本化过程中其溢价如何分配及分享等。

只有把房地产置于一个重大的公共决策上，这些问题才能够得到全国人民的充分讨论，并找到相应的解决办法。如此重大的房地产问题如果仅仅看作几个职能部门的事情，未免对房地产的问题理解太狭窄了。在这方面，尽管24号文件的宗旨有所触及，但还是没有落实在这样一个重大的公共决策问题上。

房地产作为一个重大的公共决策，如果其政策不能够采取民主、科学的公共政策议程设置，而仅是少数的政府部门来确定，甚至是被特殊的利益集团所捕获的少数精英阶层来设定，房地产市场的公共政策要实现房地产市场中相关利益者的利益关系平衡是不可能的。即，在城市不同收入阶层、农民工、地方政府、保障性住房开发商等之间，要达成利益平衡，是不可能的。

如果住宅“立法”

为了保证中国的每一个居民都有基本的居住保证，就得用立法方式创立《住宅法》，并在这基础上建立适应中国的住房保障体系。在这个住房保障体系中，首先要让那些丧失生活能力的老人、病人、残疾人有基本的住房保证。而这部分住房保障就是廉租屋。

在发达的市场体系下，这部分的住房保障所占的比重不会超过6％，中国则可放在10％比重以内，这样有限的廉租屋才能保护这些弱势民众的基本住房权利，政府也有能力来做这件事。否则比重太高，政府在财力、管理上的不足，可能会令廉租屋制度形同虚设。

20％左右的中高收入者可以通过商品房市场自己解决住房问题。而这个中高收入的商品市场既可是投资品，也可以是消费品。但住房的两栖性只能限定在这个市场的范围之内。

对于上述两类之外其余70％居民的住房，同样也得通过市场来解决，但是他们则要在政府帮助下进入房地产市场。而这个房地产市场只能是住房的消费市场，而不可是住房的投资市场。在这个范围内的居民住房只能是每户一套。同时，政府可以通过税收、信贷优惠等方式帮助这些居民进入房地产市场。

如果按照这样的模式来做，那么中国的房价也就会回归理性。让绝大多数居民都有可能进入房地产市场，政府对房地产市场需要做的事情也就不多了。

而为了让中国绝大多数民众都有支付能力进入房地产市场，就得遏制过高的房价。

(作者为中国社会科学院金融研究所研究员)