减“副”，为预算改革开路

陈才安

四级党委集中换届工作，如今已经进入下半程。回顾已经完成的党委换届，最大的亮点当属减少副书记职数，形成“一正二副”的新模式。舆论对这一结果表现出乐观的欢迎态度：精简职位可以降低行政成本，“减副即减负”。

“好事”的时评家甚至计算出，一级党委只要多一名副书记，一年就要多支出30万元，其费用可以支出10名公务员或10多名企业员工，从而说明裁减副职可以节省财政开支减轻纳税人负担。

诚然，“一个省有四五十个省级干部，几百个乃至上千个地厅级干部，一个县几十个县级干部”太过臃肿了，为这些人支出薪水加车马费是一笔昂贵的开销，综观舆论，焦点即基本集中在“减副即减负”上。然而，一些公共财政学者和公共预算学者提醒说，四级党委减少地方党委副书记职数所节省的开支，在预算大盘子里不过杯水车薪，“一缸水少了几瓢水而已”。

这并不是说这些学者不看好“1+2”模式，恰恰相反，这是一个让他们心跳加速的议题。他们关心的是，“减副”会否是中国改革的一个态势，党委已经带头精简副职了，接下来政府会否精简副省长，副市长，副县长和副镇长职数？毫不夸张地说，他们对“减副”的敏感度无人能及。他们太清楚“减副”对于中国正在进行的公共财政建设、公共预算改革意味着什么。

1994年中国才出台第一部《预算法》，而真正启动预算改革，确切地说是部门预算改革也是1999年以后的事情。彼时，中国改革开放已经进行了21年，政治结构已经发生了一些变化，而有些变化看上去对公共预算建设并不有利。

具体地说，宪法以及1994年预算法赋予人大的预算权力主要由党委和政府构成的“行政预算体系”来行使了，直到1999年部门预算改革之前，人大并没有介入预算领域。1999年以来，“钱袋子的权力”在各级人大逐渐兴起，然而人大很快发现，原来由党委和计划委员会控制的资金分配权力已经“零碎化”到各个分管领导和各个部门，预算权力呈现出一种“非正式制度”的色彩，监督不易也。

以省级政治为例，一名公共预算学者截取了一个省级样本，在那里有近20名分管领导，他们是省委常委和副省长，每个领导周围都围绕着一些党政部门，即他们的政策领地，各个领导在自己的政策领地拥有几乎排他的“预算权力”。学者称之为预算中的“多支笔”现象。同时，这些政策领地事实上成为分管领导的“选民”。

这是行政首脑与副职分享权力的结果，即将一些支出的决定权下放给分管各个领域的副职，某些资金被独立出来作为这些副职的专用资金。如果分管领导要支持某个部门的某个项目，他可以“批条子”给部门，部门就可以凭着它去财政要钱，财政就从各个分管领导人的“盘子”里将分管领导同意的资金拨付给部门。这就是中国地方预算中非常普遍的“批条子”的现象。由于这是无约束的权力，为贪污浪费现象埋了下伏笔。

在一个正式预算制度，预算编制的权力一般被赋予行政首脑，并有一个由行政首脑直接领导的“核心预算机构”。如果我们确实打算把财政部门塑成“核心预算机构”，这就意味着要将种种“非正式预算权力”取消，让所有的财政资金都进入财政部门的“笼子”，然后再统筹编制部门预算，提交人大审查和批准，走向公共预算。

有关学者的调研报告记录了公共预算实践者这样的观点，“目前的部门预算改革是规范部门的行为，但是，如果不规范政府的行为，不规范各个领导的行为，部门预算改革是很难成功的。只规范部门的行为而不规范政府和领导的行为，就会把各种矛盾下放到部门，让部门左右为难。”

显然，这是一个权力重新配置的过程，同时也是一个权力受约束的过程。预算从来都是政治过程的中心，预算改革事实上也就是实施行政和政治控制。公共预算学家对“1+2”模式的解读也因此与众不同。他们很清楚，中国目前的预算改革只是蜻蜓点水，通过部门预算改革动了一些职能部门的“奶酪”，至于对与财政部门平级的“准预算机构”以及高于财政部门的“领导财政”改革，并未提上议事日程。人大监督亦停留在部门预算层面。

公共政策学者更为此设计出一条路径：给行政首脑设置一个决策咨询委员会，为其配置各个领域的专业技术人才，从而弥补裁减副职后留下来的决策真空，因为目前“主持全面工作”的行政首脑，决策过程严重依赖于控制着各个政策领地的副职的专业知识和信息。唯其如此，“减副”改革才会顺利过渡云云。

未来若干年内，如果改革按照上述公共政策学者设计的路径行进，裁减副职，这将意味着中国预算改革面前的最大一块石头被搬走了。减副，为预算改革开路——这是公共预算学者喊出的口号。