前世今生话深圳

赵灵敏

对话凤凰卫视时事评论员朱文晖博士

特区的成立与政策优势

《南风窗》（以下简称《南》）：当年，中央为何要在深圳设立经济特区？

朱文晖（以下简称朱）：作为中国第一个经济特区，深圳的诞生有其偶然性和必然性。从偶然性看，特区的原形一是源于1979年1月6日交通部在香港的下属企业招商局向国务院提交的报告《关于我驻香港招商局在广东宝安建立工业区的报告》，要求在蛇口设立工业区。招商局的动议只是一个企业行为，但这种行为却从深层次触动了中国计划经济体制。该报告得到了中共中央副主席李先念的支持，国务院副总理谷牧召集国务院有关部门落实了这个报告。

特区的原形之二是，中共广东省委在1979年初讨论有关在汕头和宝安建立“出口特区”的想法。1979年4月，广东省省委书记习仲勋、杨尚昆的汇报得到了邓小平的支持。1979年7月，党中央、国务院以[1979]50号文件的形式批复了广东、福建两省的报告，同意在这两个省的对外经济活动中，实行“特殊政策、灵活措施”，并在深圳和珠海两市试办“出口特区”。1980年5月16日，中央正式批准在深圳、珠海、汕头和厦门设立经济特区。1980年8月26日，前后经过13稿的《广东省经济特区条例》经全国人大常委会正式批准公布，深圳特区成立。

《南》：深圳享有的特殊政策主要有哪些？

朱：一方面是中央赋予广东的“特殊政策、灵活措施”及其形成的良好政策环境，深圳可以在这个框架下不断向中央提出新的政策要求，如更高的外汇留成比例，进出口的宽松管理，基建和投资项目的审批权，银行贷款的灵活使用，全额保留地方财政收入等。

另一方面，上述政策的灵活使用和深圳市政府全力发展经济的务实态度，也同样关键。当时深圳市从市委书记到普通百姓都有一股巨大的创新精神。1981年深圳在全国率先开始进行物价改革，到1984年已经取得重大突破；1982年起深圳在全国各类企业及事业单位中率先推行劳动合同制，连续5年在全国范围内公开招聘干部；同年，首家外资银行──南洋商业银行深圳分行设立；1983年深圳经济特区开始对劳动合同制工人实行社会劳动保险；开始对特区企业工资制度进行改革；1985年开始土地制度改革；1987年在全国范围内第一次协议有偿出让土地使用权；推进国有企业股份制改造；改革科研体制，创办科技工业园；1991年国务院正式批准深圳成立福田和沙头角保税区；其中最重要的是在1990年成立了基本由深圳地方推动的深圳证券交易所。

《南》：其他特区与深圳享有基本同等待遇，1988年以后成立的海南特区甚至有更大的空间，但为何它们的发展都慢于深圳，还有一些特区基本不成功呢？

朱：这里面涉及深圳发展的另一个重要因素：香港。深圳选择的对外开放，首先也自然地就是对香港开放。邓小平在1977年底视察广东时，了解到宝安居民大量偷渡到香港，就留下了他日后开放深圳的伏笔。兴办蛇口工业区的招商局，其领导人袁庚在香港长期工作，深深体会到需进一步发挥香港的作用，才向交通部和广东省提出在蛇口兴建工业区，按照香港的模式进行管理。而深圳的最初发展，也是建立面向港澳地区的工农业产品出口基地。特区建设初期的许多具体管理政策（特别是1990年深圳证券交易所的成立），都从香港直接借鉴。

深圳早期的工业化也主要是香港资金推动的、以“三来一补”为主的出口导向工业化。在引进外资的过程中，香港传过来的资金、技术、管理、理念等同步冲击深圳人的思维，它们在很大程度上又转化为深圳内在的制度创新动力。

《南》：这一时期深圳的超高速发展，与它改革开放排头兵、得风气之先的特殊地位有关吧？

朱：确实如此。1980~1993年，还有一系列有利的外部环境，促成了深圳的超高速发展。第一，对外开放尚未成为中国各地政府推动经济发展的基本共识，外资对中国开放的认知处于将信将疑状态。因此，这种认知的落差导致作为“试验田”的深圳在相当大程度上承接了外资对中国的投入。

第二，广东省对深圳的全力支持。从特区成立到1980年代中期，深圳的主要官员是广东省委派的，广东省在方方面面都高度照顾深圳，因为特区本身就是当时的广东省省委领导促成的，深圳和特区也是广东省从中央获得的“特殊政策、灵活措施”的最重要组成部分之一。从1980年到1990年代中期，华南的中心城市广州与中国许多城市（如上海）一样处于持续衰落状态，在很大程度上，是深圳、而不是广州代表着广东改革开放的形象。

第三，在珠三角内部没有与深圳竞争各种资源、要素和政策的新兴城市。在这个时期，以佛山、中山为代表的珠三角西部地区的发展模式也较成功，它们的发展模式属于引进外资和外国技术，在本地生产，然后将产品内销，从市场导向上看与深圳的外向型工业化竞争关系不大。在深圳和周边的珠三角东部其他地区之间没有形成中心城市和腹地的关系，也就没有广大农村地区带来的包袱，深圳是以一个超脱于广东经济发展背景的模式发展起来的，这种格局是有利于深圳的早期发展的。

1993~1998年：重心转移后的发展惯性

《南》：1992年邓小平南巡讲话，标志着中国经济发展路向的根本改变。这对深圳有何影响？

朱：邓小平的讲话标志着中国进入了全方位推进改革开放的时代。深圳独有的一些特殊政策基本已经在全国范围内推广。但这种政策上的微妙变化，并没有在1990年代中期给深圳带来明显不利影响。深圳凭借原来积累的体制优势，保持了较快的发展势头。而且，深圳在前一阶段建立起来的优势在这个阶段结出了硕果，如深圳在1980年代培育的创新体制衍生出某些独特的优势。

同时，深圳在1980年代后期和90年代初期突破重重阻力大胆创建的股票交易市场带动了与股票交易相关的金融业的大发展。而中国只有上海和深圳两个证券交易所的格局，意味着深圳获得了一个具有独特的优势产业。

另外，香港全方位与中国内地接轨，给深圳带来了更多的国际资源。虽然深圳在港资对内地投资中的比重有所下降，但在绝对量上获得了大发展，从而形成了空前的商机。

还有，深圳自身的城市化获得了市场动力。1980年代深圳的城市化主要由政府的投资推动，90年代后，随着深圳的房地产价格在中国率先走向市场化，其长期的价格上升轨迹，吸引了大量特区外的居民来此投资，这批居民在深圳形成了强大的购买力和投资（投机）能力，从而形成深圳内部投资（投机）的循环动力。

《南》：但国家宏观政策上的重点毕竟已经转移了。

朱：虽然中央做出了“特区还是要特下去”的表态，但是深圳和华南的其他经济特区在此后的10年里获得的特殊政策远远少于1980年代，因为在中央政府的部署中，中国对外开放的重点已经从华南转移到了华东的上海。

自此，深圳的高速发展与中央特殊政策的有机联系断裂，深圳在保留“特区”这个名义的同时，已不可能从中央再获得新的政策。因此，深圳内部的创新速度、范围和深度都受到了限制，原来那些过度寻租、短期行为等负面因素大大强化。而且，很多“创新”还成为不同利益集团抢占资源、谋取私利的借口。例如，1990年代深圳最赚钱的有三种人，即从事贸易、股票、房地产三个行业的人士，在这些领域中，走私、内部交易、低价圈地等行为屡见不鲜。与此时上海内部相对规范的制度创新相比，深圳明显落后了。

深圳与周边地区的关系未能改善。随着深圳获得副省级和计划单列地位，特别是1980年代后期深圳的主要领导由北京直接任命后，广东省和深圳的关系大大淡化，两者的矛盾逐渐表面化，而深圳方面也逐渐将“服务全国的对外开放”当作己任，与广东的其他地区基本不存在一般城市与周边地区间的中心与腹地关系。

香港已经跨越深圳，与广东其他地方和全国更广泛的地区建立更为直接的联系。例如，1996~1998年香港股市飙升的“红筹股”狂潮，源于上海和北京等地驻香港的窗口公司（如“上海实业”和“北京控股”）充分利用香港的资本市场来为本地政府控制的优质资产套现，本质上就是不同地方政府积极建立与香港国际金融市场的直接联系。虽然深圳从香港与内地不断扩大的经济交往中获得的绝对好处在增多，但深圳早期在相对比重上的优势在急速下降。

在上述矛盾加深的情况下，随着原有惯性的衰减，1998年深圳很快就迎来了最低迷的时期。

1998~2002年：深圳，你被谁抛弃？

《南》：2000年，《深圳，你被谁抛弃》这篇网文引起了很大轰动，它反映出很多人对深圳衰落的担心。您如何看待深圳在当时的处境？

朱：1997年，中国证监会决定，在企业发行新股（IPO）上市问题上，不再由企业自主选择在深圳还是上海上市，而采取“上海先上一家，深圳再上一家”的做法，从行政上制约了深圳依靠务实做法和创新体制在市场上与上海的直接竞争。

1998年，随着国务院领导人的更换，中央对金融发展的思路发生了变化。这之后，在全国进行金融调控的背景下，从上海到北京不时传出要合并两个证券交易所的消息（当然是将深交所并到上交所），上交所的成交额也在1998年后超越深交所。2000年，为了仿效纳斯达克促进美国高科技产业发展的做法，增设创业板的说法开始升温，最后，国务院拍板在深圳设立创业板，不过条件是深圳的主板要停发新股（最开始的要求是深圳的主板全部转移到上海，在深圳的力争下才形成了这个折中方案）。但事实是，2000年9月深交所新股停发的命令立刻被执行了，而设立创业板的动议却迟迟未能兑现。于是，深圳的金融业陷入了重大危机。与新股发行有关的投资银行、基金等金融机构的总部大量迁往上海。

《南》：除了金融业之外，高新技术产业好像也很不乐观？

朱：深交所新股停发及其后续效应，反映了当时北京、特别是国务院个别负责人对深圳的淡漠态度，标志着深圳在1990年代中期模模糊糊的“特殊政策”的彻底消失，深圳所谓的“特区”已名存实亡，国务院特区办不复存在，全国特区工作会议成为往事。更不幸的是，深圳原来发展的其他有利条件也发生了逆转。

亚洲金融危机后，香港对广东、特别是对深圳的带动作用大幅度衰减；广州的快速复兴，重现了其作为珠三角经济天然中心的辉煌，给深圳作为珠三角中心城市的前景带来了沉重压力。更严重的是，深圳的高新技术产业也存在隐忧：它主要集中在电脑和电信设备制造产业，但是象征着这个行业较高科技含量的笔记本电脑、手机等产品的外商投资全面集聚到华东地区，最上游的集成电路行业迟迟无法在深圳（甚至是珠三角地区）取得突破（而上海则迅速在张江高科技园区形成了规模）。

《南》：这个时候，深圳从上到下还有当年的那股创新的劲头和精神吗？

朱：丧失了外因之后，已经度过了高速创业阶段的深圳出现了“内地化”和官僚化的各种征兆，各种既得利益在日益侵蚀早期深圳对其他地区形成的制度落差，深圳在这个时期的各种自我创新往往流于形式（如尝试政府的职能部门搞“行政三分制”，将政府的职能部门分成决策、执行和监督三个方面，彼此间互相制衡）。深圳市许多政府部门热衷于参加各种活动的评比，如“全国卫生城市”、“花园城市”、“适合居住的城市”等，但这些活动并没有在本质上优化深圳的投资环境、改善深圳的生活环境、打好未来发展的基础。

因此，随着前期积累的矛盾全面爆发，由于发展模式的变化，深圳不但不能在这个相对低速的调整期解决原有的矛盾，反而在一定程度上继续强化了旧有矛盾（如对土地资源的过度使用、低素质人口继续大量涌入），政府办事效率和责任心也在“制度创新”的口号中悄然流失。2000~2003年以后，深圳迎来了自己历史上最低迷的时期，深圳的固定资产投资全面低于全国平均水平，扣除房地产投资外，深圳的工业投资亮点不多，世界500强企业、真正的高技术企业（而不是IT硬件的劳动密集组装）来深圳的速度在放慢，深圳在利用外资、固定资产投资、以至于政府税收收入等方面，都在被苏州追赶。

2003年以后：深圳新定位的探讨与争议

《南》：2003年春天，中共中央总书记胡锦涛视察广东，对广东提出了加快发展、率先发展和协调发展的要求，让广东在与长三角的竞争劣势中获得了新的政策动力。2003年7月1日，新任国务院总理温家宝视察深圳之后，很快向深圳派出了调研组，听取各方对深圳未来发展的意见。此后，关于深圳定位问题的讨论再次热闹起来。

朱：从政策上看，虽然国务院在2003年向深圳派出了调研组研究深圳的发展路向，但中央政府对深圳的“特殊”定位一直未能再次得到“预期”的确认，深圳的路向不明。

近几年深圳的重要失误是，对中国宏观经济发展的态势和产业结构升级的趋势把握不足（例如，据说深圳有关部门曾拒绝一家大型外国汽车厂投资），在偏重高科技产业发展的同时忽略了重工业和普通工业的发展；在外部政策环境恶化的同时，没有真正抓好内部管理水平、投资环境和生活环境的改善。在广州、东莞、珠海等城市找到新的定位后，深圳则陷入了一个多重因素相互制约的陷阱：中央不给政策，则无法定位，无法扩大地理管辖范围；如果不能扩大地域面积，则无法降低营商成本，也就无法实现产业结构向重工业的适当转型，总体产业结构也无法改善。

由于受制于上述困局，民间流传的深圳定位，大部分也流于一厢情愿的设想，缺乏操作性。第一，深港都会区和“特区联盟”的提法过于一厢情愿。随着CEPA的实施和中央政府对香港经济的重新定位，深圳在香港与内地的经济联系中长期扮演的主要中介功能将会相对而急速地淡化（特别是在港珠澳大桥兴建、打通了香港和珠三角西部地区的陆路交通后）。从中国沿海的布局看，虽然上海提出了建设世界第六大都会区的设想，但包括香港、澳门、深圳、广州、东莞、珠海、佛山在内的大珠三角成为一个辐射泛珠三角的全球性大都会区的现实可能来得更快，不做大的动作、不从根本上改善自己的处境，深圳只能成为这个大都会区中的一个普通城市，该大都会区的双龙头将会是香港和广州，夹在中间的深圳会十分被动。

第二，将深圳建设为真正的自由港，在理论上和现实中都有很大操作难度，面对入世后中国全方位开放的态势，面对其他地方都加速开放的压力，中央政府很难作出这种决策。

第三，将深圳提升到直辖市的地位，有一定的可能。但一定要搞清楚提升的目的和作用，而不是原因。深圳提升为直辖市，究竟是有利于、还是不利于大珠三角的整合和拉动华南经济圈？是先做好自身的工作更有利于申请直辖市的地位，还是怨天尤人、坐等直辖市定位的来临？如果深圳获得了直辖市，它对深圳的产业结构、经济结构调整又有何帮助？

第四，最具操作性的是利用深圳来整合珠三角东岸地区。但它能否得到广东省的支持，它能否得到东莞和惠州的支持，整合之后能否带来整个珠三角东岸区域产业结构的提升和竞争力的提高，是“1+1+1”等于3、小于3还是大于3呢？

《南》：那么您怎样看待深圳今后的发展？深圳会就此衰落吗？

朱：2005年1月温家宝来深圳时指出了今后深圳的七项重点工作，在这个时期深圳向中央要的新政策、要扩大土地面积和辖区范围、要直辖市地位等具体的要求一个也没有满足。我们可以预测，如果中央对特区现有的政策不出现大的调整，深圳将会逐渐顺应市场力量发展成为日益融合的珠江三角洲大都会区的普通一员。或许，从这个意义上看，深圳经济特区的历史使命已经终结。两税合并只是在形式上取消了深圳的最后一个特殊政策。

深圳是靠全国最特殊的政策发展起来的，特殊政策固然有大胆改革、制度创新等合理因素，但也包含过度寻租、急功近利、表面文章、短期行为等不利因素。一旦失去特殊政策，如果政府的直接反应是如何去恢复这种特殊、谋求新的优惠，而不是将发展的动力转移到创新和建构内生的机制来，就会对未来的发展带来潜在损害，而且会消磨在特殊政策中尝试形成的体制优势。这种矛盾的后果是，深圳虽然有很多改革在全国堪称首创，但长时间后这些“改革”并没有令深圳的经济体制、社会管理体制、政府管理架构超越中国其他地区。例如，深圳市在全国最先推行公务员体制，但在全国普遍实施这一体制后，深圳并没有显示出应有的长期体制“优势”。各种官僚化的作风、计划体制的弊端在经济建设取得成绩、财富有了很大增长后也迅速占据了深圳。

因此，从积极的一面看，中央对深圳态度的转变，也为深圳内部发挥制度创新的积极因素创造了重要的外部条件。目前来说，农民工无法转化为城市居民的全国普遍性问题，如果能在深圳得到一定程度的解决，也可以看作是深圳对全国各地城市化过程的新示范。