中央部属单位的另一面

张智新

不少中央部属单位与所属部委相互依赖，容易形成强大既得利益集团，有影响公共政策的危险。

6月底，审计署李金华审计长向人大常委会作的《审计报告》披露，2006年56个中央部门预算执行审计查出问题资金468.8亿元，其中部门所属单位存在问题资金120.27亿元，占1／4强。

日前，该署有关司局负责人进一步透露，不少中央部委所属单位代行部门行政职能带来财政资金转移，一些部门通过所属单位举办经济实体获得部门和单位利益，许多所属单位依托部门权力和资源收费谋利益。

部属单位的行事逻辑

中央部委有着数目庞大、名目繁多的所属单位。这些部属单位，无论是作为代行部分部门行政职能的事业单位，还是以国有公司企业等名义存在的经济实体，都有几个共同特点：

一是性质上虽不是行政部门，但都有明确的行政级别，其内部运作管理也几乎完全克隆了所挂靠的行政部门。

二是无论办“事业”还是搞“经济”，都和母体——挂靠部委的行政权力息息相关，对外无不打着挂靠部委的旗号，部门权力和资源是其生存和牟利的“奶瓶”。

三是大多和母体一样在地方有“脚”——与行政层级相对应的分支机构，上下间赚钱办事也好，迎来送往也好，与民营、外资企业以及非赢利组织迥然不同，却与挂靠部委毫无二致。

四是因为其独特属性和地位，它们大多处于“中央应管力不从心、部委该管投鼠忌器、媒体要管打探无门、群众想管高不可攀”的“四不管”状态，既不像石油、电信等垄断性国企那样时刻处于舆论的风口浪尖，又能靠着部委这棵“大树”“乘凉”，坐享垄断性国企该有的几乎所有福利。

此外，它们无不具有较强的政策博弈能力，不仅在规避监管方面很有一套，而且在化解改革压力、影响宏观政策、推动部门立法等方面也是得心应手。

总之，这些部属单位的人员对外无不宣称自己就是某某部委的，不明就里的社会群众也无不认为它们就是某某部委的，而其挂靠的单位也无不有意无意地默认它们就是自己这个部委的，于是乎，它们俨然成了形神兼备的“类政府机构”。

部属单位的膨胀史

1998年的国务院机构改革，是建国后五次重大机构改革中规模力度最大的一次，使国务院组成部门由40个减少到29个，部门内设司局机构减少200多个。中央各部委力直属局公务员从1997年3.42万人减少到1.7万人，国务院人员编制总数减少了47.5％。

接近10年的时间之后，今年的《审计报告》却告诉人们：据不完全统计，截至2005年底，31个中央部门共管理各级各类单位(不含经国务院批准的职能司局等内设机构和派出、分支机构)5074个，资产总额4479.78亿元，在职人员164.12万人。其中，事业单位2212个；占43.6％。国有独资和控股企业2862个，占56.4％。这些单位约1／3是1998年后成立的。《审计报告》指出，中央部委机关的改革收到了明显成效，“但部门所属单位设立和管理中还存在诸多问题，有的还比较严重。”

1993年和1998年，中央两度发文要求中央党政机关与所办经济实体挂钩。但10年以后，中央部门依然管理着2862家企业，而国资委公布的中央企业数字是155家，也就是说，还有2707家国企是既不属于国资委又不属于各级地方政府管理，而是由中央部委归口管理的。

而从事业单位的数量看，1998年国务院机构改革后，部属事业单位大约为2600个，在职人员约为110万，而到2005年，尽管中央事业单位总数减少了近400个，但人员却净增500多万，年均增长70多万。

部属事业单位惊人的膨胀，表现为职能、机构和人员的联动性膨胀。职能膨胀，表现为不少中央部委通过各种形式将本属于行政机关的政府职能转移到各类事业单位，将一些涉及创收、收费的行政职权交由事业单位来行使，有的甚至将本应同政府完全分离的社会中介组织职能、教学科研职能，千方百计地保留在部属事业单位中，违规运作十多年的“牙防组”即是一个典型例子。

而机构膨胀，是指部属事业单位一方面因应职能扩大的需要，另一方面又承担着接受部委机构改革人员的分流安置任务，不少还是中央部委提拔安置一些快到龄退休人员的最重要渠道，其内设机构势必不断扩大、升格。人员膨胀则是前两者膨胀的必然结果，也因为部属事业单位旱涝保收吃“皇粮”，加之这些单位的改革迟迟不能实施和推进，自然出现人满为患、人浮于事的现象。

不仅仅是生财有道

这次审计查出部属单位120多亿的违规资金，向人们清晰地展露出部分部属单位的“生财之道”。

主要有：一日收费，其中既有接受部委委托行使行政审批、监督等职能之机而进行的所谓“合法”收费，又有许多明令制止却仍我行我素的违规收费；二日套取，包括虚列项目、虚报支出或多报人数等谎报开支的手段，多开账户、不进账册等隐瞒收入的方式等套取、转移财政预算资金，用于单位日常开支和发放单位福利奖金津贴等；三日挪用，直接挪用财政资金和其它专项资金用于部门开支和福利。

而一些部属经济实体的“捞钱”办法，自然更是方便快捷：一是少计国有资产和收益，这主要是一些部属经济实体转制以及正常投资中常用的办法；二是违规拆借、对外投资，结果自然是国家担风险甚至蒙受损失、部门甚或个人得好处；三是贱卖国有资产，如擅自低价转让、核销国有资产等；四是大建楼堂馆所，慷国家资金之慨。

部分部属单位之所以能够以权谋利，既源于行政体制的扭曲，也源于行政权力的“异化”：本应依法成为纯正市场经济主体，在商海中同民企、外企等平等竞争与合作的部属经济实体，仍眷恋计划经济时期政企不分、官商一家的美好时光，自然死死抱住所在部委不撒手；本应依法成为完全的非营利法人，同其他新兴非营利组织一样从事社会服务的部属事业单位，也念念不忘“母体”重权在握、号令四方的威风和无尽好处，千方百计争取部委行政授权或委托，哪怕做那些部门的小官也乐此不疲；至于它们所在的部委，因管理权限过大、事务过多而确需授权、委托者有之，对这些久已存在的部属挥之不去、积重难返者有之，因分流、安置甚至提拔部门人员，以及报销个人费用、谋取部门福利需要而乐见它们存在并以权谋利者；恐怕也有之。

一些部属单位借权牟利，其危害绝不亚于部委本身的违规行为。这些为数众多的机构的存在，其实也是给了其挂靠主管部委更多的权力寻租机会。

部分部属单位改革的步伐缓慢。无论是事业单位还是经济实体，在部委的长期卵翼下容易形成“公权力依赖症”，在长期的优厚福利待遇中患上苟安保守、固步自封的“富贵病”，不敢真正像其他纯粹主体一样到市场大潮中搏击，更害怕并抗拒来自上头和民间的改革压力。

部属经济实体大多没有也不愿意有规范的公司治理结构，以某部所属的361户各类企业为例，非公司制企业占205户，比例高达57.62％，公司制企业153户，只占42.38％，其中国有独资公司80户。在58户大中型企业中，非公司制企业35户，比例高达60.35％，公司制企业只有23户。而且多数部属企业规模小、效益差、竞争力不强，缺乏适应市场经济和全球化需要的管理模式和运行机制。

一些部属事业单位则更是缺乏规范的内部治理结构，职能、机构、人员无限膨胀，人浮于事、效率低下等官僚主义弊端，党政机关常见的病症在这里司空见惯，对断奶式的改革自然本能地恐惧并抵制。

不少中央部属单位与所属部委相互依赖，容易形成强大既得利益集团，有影响公共政策的危险。部属单位既对政府职能形成了须臾不可或缺的强烈依赖，又对巨额财政投资形成了不可遏制的持续需求。加之因为地位的便利、力量的强大、距离的切近等因素，对公共政策从调研、制定、决策、执行直到反馈等全过程，都能起到直接、经常且举足轻重的影响，这一点恐怕是其他任何利益集团都无法比拟的。它们既有强烈动机又有足够能力影响政府决策甚至立法，从而使之维护甚至强化其既得利益。

一句话，一些部属单位长期存在并大肆以权谋利，正是“公共权力部门化、部门权力利益化、部门利益政策化甚至法律化”等“三化”现象的典型表现。