浦东，改革指向政府

傅学里

“大家拿电话号码本来看一看，有机构在做的事情，政府就别做，社会能做的交给社会，政府把核心职能做好就行了”为了勾画政府与社会的边界，浦东新区一位官员指示干部们研究上海黄页，以弄明白新区政府“哪些该干'哪些不该干”。

两年前，国务院批准浦东新区进行综合配套改革试点，政府行政体制改革位列头位，意在克服全能型、经济建设型政府的弊病，打造一个公共服务型政府，这是“中央赋予上海和浦东的新的战略使命”。

不久前，一项改革成果经由媒体报道引起了公众的广泛注意：浦东所有的街道办不再承担招商任务。“过去街道招商引资很厉害，现在街道不再管经济，主要精力是为社区提供服务。”

9月20日，在中国浦东干部学院的一个培训班上，授课者、上述浦东新区官员向来自全国各地的厅级干部们介绍说，浦东将沿着这个基本思路“一点一点往前面走”，理想模式是“在很大的范围内实行”。

继续“往前面走”，下一站就是区一级政府了。事实上，“服务政府”四个字已经成为浦东大小官员的口头禅，只是每往前走一步，都需要改革者拥有“一往无前的勇气、克难攻坚的胆识和先行一步的锐气”(习近平语)。

“斗牛士”转身

开发浦东原本的预期是10年再造一个上海，即到2000年浦东GDP总量达到500亿元，这等于上海1990年的经济总量，而2000年浦东的GDP总量已经达到1000亿元。2006年浦东GDE总量已经翻升至2365亿元，占上海全市比重的23％。“这是一个改天换地的变化。”浦东新区宣传部一位官员如是说。

如今的浦东陆家嘴金融贸易区外资银行林立，中国大陆境内一半以上的外资银行业务在这里交易，但1990年陆家嘴还是一派牧野田园风光，浦东开发伊始，上海人“宁要浦西一张床，不要浦东一间房”。现如今，上海一半以上的进出口贸易在浦东，浦东对上海经济的拉动作用已经不言而喻，而且不可或缺。17年来，浦东拉动上海实现了年均11％以上的经济增长率，浦东在上海是名副其实的“带头大哥”。

在成绩单里，有2个数字最能代表浦东改革开放的成果，一个是“一栋楼税收2亿元”，另一个是“一平方公里产值150亿元”，前者指的是陆家嘴的“写字楼经济”，后者指的是张江高科技园区，平均一公里每年产值150亿元，“比如盛大网络公司，普通的几层楼里，几千个年轻人在电脑上画画，一年就有3亿美元左右的纯利润”。

今年3月31日，上海新任市委书记习近平在浦东新区调研时说“上海有责任继续当好改革开放的排头兵。”据浦东新区官员透露，习近平要求浦东要做好服务长三角，服务全国的工作。浦东官员跟习近平开玩笑说，浦东就像一个西班牙斗牛士，拿着红布把牛(投资者)引来，然后侧身一闪，“牛就奔到昆山，奔到南京、武汉去了”。

毫无疑问，中国需要浦东拥有“斗牛士精神”，即使浦东不愿意，由于土地、人力等要素成本偏高于内陆城市，牛们也会弃它而去，“浦东空心化”曾一度甚嚣尘上，这不免让浦东感到紧张，假如牛都跑了，浦东怎么加。

事实上，浦东已经走到一个“坎”上，它必须解决核心竞争力的升级换代问题。从伦敦依靠金融等现代服务业重新崛起的经验中，浦东官员早就对发展方向形成了共识——发展动力从要素驱动为主转向创新驱动为主，大力发展现代服务业。但是，几年下来浦东一二三产业的比重基本上维持在“02.50 49.8”的水平，第三产业徘徊不前，而在伦敦等发达城市第三产业的比重都在70％以上。

究其原因，“我们的干部还不适于为第三产业营造环境，提供服务。”浦东新区一位官员说，现代服务业的核心资源是人，“这些人都是文化人，对环境很挑剔，对政府服务要求很高。”第三产业发展，最大的障碍是滞后的行政管理体制。

“人们需要一个服务型政府，而不是一个管制型政府。”中国浦东干部学院研究室主任刘靖北教授接受采访时说，“政府改革的目的就是为了提供更优质的服务，把高端的人才留下，把人心凝聚起来。服务型政府将是浦东未来的核心竞争力。”

注重终端

“政府改革成为浦东新一轮发展的内在需要，势在必行、时不我待。”浦东新区区长张学兵在一次公开演讲时说。

2005年向中央提交申请报告时，浦东的一些提法非常超前，比如“逐步推广行政审批和政府服务‘零收费”、“探索建立公务员的职业化制度”和“探索街镇层面社会管理和社区建设的有效机制”等，核心是政府职能转变，将政府职能真正转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。

如今两年多时间过去，最突出的一项改革成果，即本文开头提及的街道办事处职能转变。2007年7月27日，浦东新区召开“加强政府公共财政保障，强化公共服务”情况介绍会，高调宣布终止12个街道办事处的经济管理职能，今后“街道干部的工作重心只有一个就是全力为社区百姓做好公共服务”，而街道提供的公共服务由新区政府买单。

公共服务，政府买单，此一行政理念基本上已经没有异议，问题是哪一级政府来买单?事实上，街道办事处自设立的那一天开始，其主要职能—直是“建设和管理社区”，但改革前，“税源基础薄弱，我们付出很多努力招商，还是难以满足近10万人口的社区建设经费需要。”东明路街道党工委书记吴安桥介绍说。

然而，街道搞招商引资弊端重重。作为区政府的派出机构，它是城市政府的终端组织，最接近老百姓，如果街道的干部们“搞招商，忙创收”而无暇服务百姓，久而久之，老百姓将对政府产生厌恶感，此其一。再者，招商引资很可能导致腐败，致使老百姓对政府产生信任危机。

“招商引资是腐败的温床，这个不是秘密，权力为了争夺资本，权力腐败，资本为了牟利争夺权力，资本腐败。两方面的争夺交叉在一起，会蔓延开来，必须通过制度来约束。”复旦大学公共管理学院副院长林尚立教授接受采访时说。

这位为政治局讲过课的政治学者告诉记者，基层政府机构招商引资引发腐败，影响老百姓对政府的观感问题，“中央绝对知道”，但基层财政没办法解决，只能允许他们招商引资扩充税源，“这是改革中必须付出的成本”。不过，林尚立强调，“作为一个政治家，改革者应该把这种成本降到最低”。

毫无疑问，财政实力是浦东禁止街道招商引资的基础。数字显示，浦东除了每年给国家上缴800亿，给上海市上缴300亿以外，自己尚余200多亿财政资金，其财政实力与成都市相当，可以说是中国最富裕的区级政府之一。在财政实力的保驾护航下，浦东简其政，让其回归本位。

“政府工作必须注重老百姓的感受，注重终端管理。”一位浦东新区官员说，“严格讲，政府就像一个服务企业。”

对此认识，林尚立进一步阐述道：“政

治是一种高级游戏，但是人们创造这个游戏的目的是什么?政治就是为了满足人们的生活，保证每一个人有发展的空间。”林对浦东12个街道取消招商引资评价积极，那么目前中国城市区级政府有没有可能取消招商引资，专事公共服务?

“那不会，时机不成熟。”林尚立认为，区级政府还承担发展经济的政治任务，“中国经济正处在高速发展时期，全民动员发展经济，还需要区一级政府创造条件。”但林尚立强调“方向是对的”，等中国经济发展到一定程度，市场发育成熟，将不再需要政府来干预经济发展，“市场的归市场”。

“我们根本不敢放松，稍微松一松，GDP增长马上受影响，上海每年11％以上的增长速度就无法保证。”浦东官员感叹改革之艰难，有如“在游泳中换气”。从部门割据到功能区

“我们是小政府，不好混的，想闲就不要来这里。”浦东新区人事部门的一位官员常常向报考浦东公务员的大学毕业生重复这句话。有时候，他还向别人讲述自己曾经半个月没日没夜赶工的经历，“浦东公务员工作量大，大家都很忙，公务员上班看报纸下围棋的事在这里是没有的”。

浦东新区的行政区域，由川沙县全境，以及杨浦、南市、黄浦3区的浦东地段组成，1990年开放浦东升格为区一级政府时，开拓者们为浦东勾勒了“小政府、大社会”的公共治理模式。当时，仅川沙县政府就有1000多名公务员，但新区政府区级机关的编制仅为800名(现扩充到1080名左右)，只留用了300名原川沙县政府公务员。

机构设置则采用现代政府的“大部委”格局，如经济委员会一个机构就涵盖了经委、外经贸委、外资委、协作办、商委等管理机构的职能，如此大大缩减了政府机构的数量，仅有13个职能局，与上海其他区县相比，机构减少了一半，相当于国际同等区域的政府机构设置。

与浦东新区局长们交谈，常听他们说“换频道”一词，因为他们一个局长往往对接市政府几个部门，有时候一天内向几个部门领导汇报，报告内容、对话方式、言语风格都要相应调整。

尽管当时浦东新区政府改革步伐不可谓不大，但一方面“简政放权”具有阶段性局限，另—方面“大系统”不变(浦东新区上有上海市政府各部门和中央各部委)，“地方试点改革在改革中会往前迈，改革完了它会回落，适当地修正，并适应大系统”，“中国改革特性是一波一波的，往前走两步，退后一步，再往前走两步，再退后一步，再往前走，这样一个渐进的过程。”林尚立分析说。为了推动浦东改革，上海市政府曾经下决心把17项审批权下放给浦东，然后由浦东慢慢消化和取消。

本轮政府改革，浦东提出打造“现代政府体系”，再次进行“政府事务重组”，大幅度改革行政机构框架。

其中动作最大的是设立了覆盖全域的六大功能区，并对原来政府部门职能进行拆分重组，比如原城委和农委被“二拆六”，其职能转移到功能区，“这样做是为了克服原来部门割据、效率低下、信息不公开等诸多弊端。”

六大功能区作为区政府派出机构，有党委，有行政班子，其设立并没有使浦东新增一个编制，这项改革的关键是对政府机构、职能的“整合”。本轮政府改革，还有一个关键词：减。以行政审批制度改革为例，2006年浦东启动第四轮行政审批制度改革，至今行政审批事项已从最初的724项，减少到200项左右。“一家一家谈判，一项一项减掉，很难的，这是一个非常痛苦的过程。”浦东新区综合配套改革试点办公室的一位官员说。

“不然公务员这么少，活怎么干?”这位官员说，不需要政府干预的事，则减；不需要政府掌的“权”，则放给社会；不需要政府管理的事务，则转给社会服务机构。浦东的NGO、NPO、社工组织等是中国最发达的。比如乐群社工服务社是中国第一个民间社工组织，罗山市民会馆是中国第一个市民会馆。它们都是直接承接政府社会管理职能，面向社区。而政府购买它们的服务，这是这两个组织得以生存的根本。今年年底，浦东还将出版新区政府依法行政白皮书。

如今，培育社会已经成为浦东大小官员的口头禅。“这就是多中心治理模式。”刘靖北教授对记者说，这需要变革行政主导的资源配置方式，调整政府与企业和社会组织的关系，使这三方力量分工合作，各司其职，共享权力，共担责任。然而，这幅“和谐社会”的图景能否实现，全系在政府进退之间。一个社会之所以需要政府，就是期望通过政府的权威，节约交易成本，当政府的效能和交易成本等于经济组织或社会组织的效能与交易成本时，政府的职能界限就应到此为止。