法院：“腰包”决定腰板

汪　伟

"现在司法系统的人事任免和地方政府的关系已经是千丝万缕，如果在经费上还要看别人的脸色，司法独立就很难实现。"

今年春天的全国人大会议上，人大代表汪利民提交建议，要求中央财政负担起全国各级法院的经费开支。

这是他在代表任内第三次提交同一议题的建议。在他看来，随着中央财政收入不断提升，通过适当的制度安排和制定过渡性政策，中央财政已经具备负担全国法院经费开支的能力。他认为，这将成为一轮确保国家司法统一和司法独立的改革的起点。

2002年被任命为安徽省高级人民法院副院长时，汪利民是中国第一位直接由职业律师出任省高院副院长的"律师法官"，他随后当选为第十届全国人大代表，即多次提出建议，主张各级法院的经费应由中央财政全包。

2006年底国务院通过《诉讼费交纳办法》，大幅降低了各类诉讼所需的费用。安徽省高院在安徽省内进行的调研表明，《诉讼费交纳办法》的实施将使得经费本来紧张的地方法院更加捉襟见肘，也将使基层法院运行不得不更加依赖地方财政，司法相对于行政权力的独立地位更加难以保障。

窘迫的法院

新民周刊：诉讼费收入占地方法院经费的比例是多少？

汪利民：法院对诉讼费的依赖还是很大的。以安徽省为例，诉讼费占法院经费的比例在省高院是41%，各地中院是48%，县级法院要占到65%，这是我们最新的调研统计出来的数字。在安徽省北部各县，地方财政只保证法院4项最基本的工资，其他奖金福利全部要靠法院自筹。降低诉讼费的办法是2006年年底出台的，各地的人大马上就要召开了，预算都已经编制完成了，等基层法院知道规定的时候，已来不及调整预算，所以2007年基层法院的经费预算非常紧张。

新民周刊：新办法实施之前，各级法院的经费状况如何？

汪利民：在法院经费实施收支两条线管理之前，法院诉讼费是自己收自己用，收多少用多少；收支两条线之后，严格了预算管理，所有诉讼费收入交入财政账户，法院每年上报预算，理论上由财政上拨给你。但实际上，"收支两条线"没有得到真正落实，该收的收上去了，但该支的不能切实保障。除少数经济发达地区以外，其他经济欠发达地区的法院尤其是基层法院的经费还普遍存在着以收定支、变相下达诉讼费指标等现象。财政顶多能保证基本工资。

以安徽省高院为例，假如一年我们做5000万元的预算，财政大概能保证2500万到2600万元，其他缺口都是从诉讼费账户里返还的。如果今年诉讼费收到了2500万到3000万，甚至更多，法院经费就没有短缺风险；如果只收到2000万，那么至少有500万的缺口无从填补。省财政的财力还比较好，所以还有争取的空间，县财政财力不足，法院普遍面临办案经费不足的情况。以皖北各县为例，那里人多，案子也多，加之人员超编严重，机构庞大，因此要开支的地方更多，法院的经济压力也更大。

新民周刊：执行难一直是法院头疼的问题，执行收费在法院经费中能占到多少？

汪利民：广义的诉讼费里面已经包括了罚没款和执行费，但执行费所占比例相对较小。执行难有几个层面。有一些刑事附带民事诉讼中，往往由于被执行人在服刑甚至被执行死刑，导致民事赔偿部分的执行变得不可能；这种情况下，不同的法官有不同的处理方式，有的是能赔多少就判多少，有的是不管能不能赔，都要先行判决。我认为，刑事附带民事中的执行难问题，需要社会保障和社会救助体系来解决。而在涉及企业的执行案件中，但凡涉及国有企业、集体企业乃至地方政府，执行起来就更加困难。

新民周刊：一直有人呼吁，把执行从法院剥离出去，使法院专注于中立裁判的角色，而不要涉入执行纠纷，你怎么看这个问题？

汪利民：司法救助体系没有解决，个人诚信体系没有形成，把执行问题剥离到公安或者其他机关也解决不了问题。

时机成熟

新民周刊：你在全国人大上有一个建议，认为中央财政应该把各级法院的经费都包起来，这个建议得到答复了吗？

汪利民：我觉得，法院的经费财政理所当然要包起来，2003年我第一次提了这个建议，财政部答复，大意是中国财政体制是条条归条条，块块归块块，地方法院是由地方人大任命产生的，经费也应由地方财政保障。

问题是，法院有它的特殊性，它的独立性不仅表现在上下级法院要独立，更表现在它和行政权保持独立。何况，中国是一个单一制国家，外交、军事和司法统一是国家统一的标志。为什么香港是特别行政区呢？一个重要的表征是香港有司法终审权。中央财政不能保证法院经费，地方保护主义就不能杜绝。对法院来说，如果你的经费处于一种不能确定的状态，你就不得不和地方政府处理好关系，就会出现"法院要为地方经济发展保驾护航"这类说法。这正是所谓思想不独立，行为不可能独立。

新民周刊：为什么你认为中央财政将法院经费全包下来的时机已经到了？

汪利民：中央财政这些年增长很快，去年增幅24%，增长达到了7700亿，中央财力集中严重，这也导致了转移

支付的项目很多，但是与其什么都转移，不如抓住一些关键之处，把社会保障和司法经费保障当作重中之重来抓。

中央财政的转移支付不能像

撒胡椒面那样，这里一点那里一点。社会保障的作用是让老百姓有一个稳定的社会预期，社会预期好转，老百姓的消费、储蓄和投资观念都会发生变化，因此在社会保障方面的投入应该不惜血本。司法的作用是让老百姓有安全感，是通过解决社会矛盾维护社会稳定。既然社会主义的优势是集中力量好办大事，我认为公务员涨工资可以缓一缓，先树立司法的权威，提高我们的法官的素质---这一切的前提是法院经费首先要有保障。现在司法系统的人事任免和地方政府的关系已经是千丝万缕，如果在经费上还要看别人的脸色，司法独立就很难实现。

新民周刊：这涉及到整个国家财政体系的变动。

汪利民：不需要一蹴而就，只要大的方向和原则确定了，具体步骤可以分段实施。首先确定一个法院经费保障的标准，是按人头划拨、按机构还是按照案件划拨。如果一次性全部负担不可行，是不是可以通过转移支付的方式慢慢上收，最终全部收上去？具体怎么实施，中央与地方可以"博弈"。总之，大方向定下来，制度怎么设计可以讨论。