以制度设计和体制创新保障教育公平

田慧生 曾天山 杨润勇

教育是一个国家和民族最根本的事业，是人民群众根本利益之所在。促进教育公平是构建社会主义和谐社会的重要基石，是实现教育为人民服务、落实“三个代表”重要思想和科学发展观的具体体现，是缩小社会贫富差距、促进国家长治久安的重要途径。

当前人民群众对教育公平问题十分关注，这一问题对现行教育政策制度、公共资源配置方式和发展方式提出了新的挑战。基于执政为民和落实教育为人民服务的宗旨，把握践行科学发展观和构建公平正义的社会主义和谐社会的历史机遇，政府有责任也有能力把促进教育公平作为教育发展基本政策，调整教育发展战略，深化教育体制改革，循序渐进，积极作为，办好让人民满意的教育。

一、客观分析我国教育公平现状。

长期以来，党和国家高度重视教育公平问题，通过大力发展教育事业，切实保障公民受教育的基本权利，在推进社会主义教育公平方面取得了举世瞩目的历史性成就。但由于教育公平问题涉及面广泛，原因错综复杂，既有历史性，又有阶段性，在我国当前社会转型期的特殊阶段出现了一些人民群众高度关注的突出问题，现阶段的教育公平正面临着严峻挑战。

新中国成立后，党和政府一贯高度重视保障广大人民群众的受教育权利，致力于发展面向工农大众的教育，不断扩大人民群众受教育的机会，使我国人民的受教育状况得到前所未有的改善。改革开放以来，党和国家积极落实教育优先发展战略，一方面大力发展教育，通过扩大增量和改善办学条件提高人民群众受教育机会，另一方面从完善政策法规和制度保障等方面进一步积极推动教育公平。特别是党的十六大以来，本届政府以科学发展观为指导，更加强调公平正义的和谐社会建设，确立了“坚持教育优先发展，促进教育公平”的重大战略，合理调整公共资源配置方式和教育发展方式，更加扶持贫困地区和弱势群体，人民群众接受教育机会大幅度增加。如九年义务教育基本普及，绝大多数适龄人口都获得了接受义务教育的机会，历史上第一次切实保障了所有适龄少年儿童接受基本教育的权利；高中阶段教育逐步普及，“人人有知识、个个有技能”的理想正在成为现实；高等教育走向大众化，初步满足了人民群众追求高层次教育的愿望；继续教育体系不断健全，为补偿性教育公平搭建了平台；贫困地区和弱势群体受教育状况明显改善，义务教育阶段实行“两免一补”政策，高等教育建立了以国家助学贷款为主体，辅之以“奖、助、补、减、免”的资助体系，中等职业教育建立了国家助学金为主的资助体系，基本实现了义务教育阶段“一个都不能少”和高校“没有一个学生因贫困而被拒绝入学，在校的贫困生没有一个因经济困难而辍学”的目标……这些成就的取得，标志着我国教育公平取得了历史性进步。

在教育公平总体取得突出成就的同时，现阶段教育公平也存在一些不容忽视的问题，与人民群众日益增长的教育需求及和谐社会的要求尚不相适应。目前，教育公平已经成为人们关注的社会公平问题的焦点之一。从人民群众对教育公平问题的关注反映看，主要集中在教育机会公平问题，突出反映在义务教育发展不均衡、职业教育学费高而收益低、高中校际差距过大、高校入学机会不均以及进城务工就业农民子女受教育难等问题。

追根溯源，上述问题的出现有着错综复杂的原因和背景，教育公平问题既是现实问题，也是历史问题，既是教育问题，更是社会问题，这与我国社会主义初级阶段基本国情密切相关，也与我国不同阶段教育发展政策调整和战略重点的选择有关。在世界最大的发展中国家，历史地理因素以及发展条件差异，客观上造成区域经济发展不平衡、政府财政和居民收入差距明显，导致区域之间教育发展的条件和需求不均衡。同时，城乡二元分治客观上导致城乡教育保障机制和办学条件的差距。

另外，政府对社会事业投入普遍不足是影响教育公平发展的直接原因。我国财政性教育投入占GDP比例长期低于世界发展中国家平均水平，使公共财政保障能力处于较低水平，缺乏在最低合格标准上的需求预算，导致义务教育学校公用经费不足，非义务教育学校办学依靠学杂费、择校费和举债支撑的局面。

体制性障碍也加剧了教育的不公平状况，表现为政出多门、多方投入和多头管理，自成系统，导致不同地区和不同系统的学校办学条件差距较大。一些地方和学校受“教育产业化”思潮的影响，以所谓的“优质优价”获取社会资源。教育信息不完善和信息不对称加剧了教育公平问题的严重性，表现为教育基础数据不完整和部门垄断信息，中央和地方之间、教育部门和其他部门之间、学校与社会之间信息不对称，难以实行有效的监管，片面的信息和非常规传播甚至造成社会对教育部门的误解。

二、科学认识教育公平若干理论问题。

教育公平既是人类共同追求的目标，更是社会主义社会的本质要求；既是未来的理想，也有现实的需求；既是主观的要求，也是客观的反映；既是对政府提供教育服务能力的评价，也是群众接受公共教育服务的反映；既是教育系统需要解决的问题，更是全社会必须共同推进的全局性问题。因此，教育公平是社会公平在教育领域的延伸和体现，是指人们对公共教育资源配置和教育机会供给的认识和判断，包括教育权利平等和教育机会均等两个方面，其核心是保障公民享有平等的受教育权利，重点是推进教育机会的均等。教育不公是最大的群體歧视和影响最深远的社会不公，最终会影响到社会的整体稳定和持续发展。不同的历史时期，教育公平的内涵和重点也会有所不同。任何国家和区域、任何历史时期，教育公平都具有一定的相对性。

当前，我国社会发展进入了以科学发展观为指导、建设和谐社会的新的历史时期，社会公平成为和谐社会构建的基本准则。构建社会主义和谐社会是我们党开创中国特色社会主义事业新局面的一项重大任务，体现了广大人民群众的根本利益和共同愿望。教育公平既是社会主义和谐社会的重要内容，又是和谐社会的重要基础，也是和谐社会的实现途径，更是和谐社会不可缺少的基本因素。大力促进和逐步实现包括教育公平在内的社会公平，是新形势下贯彻落实科学发展观、提高党的执政能力、进一步推动我国经济社会发展的战略举措。教育公平是当前人民群众最关心的民生问题之一，应当采取切实措施，大力促进教育公平。

必须看到，现阶段实现教育公平既面临着诸多困难和挑战，同时又面临着良好机遇。党的十六届六中全会提出了“坚持教育优先发展，促进教育公平”战略，标志着我国已经进入了一个既要加快教育发展，更要关注教育公平的新阶段。推进教育公平必将成为今后相当长时期内我国教育改革与发展的重大战略目标和任务。

推进教育公平，就要求我们树立科学的教育公平观。必须全面贯彻党的十六届六中全会精神，以科学发展观为指导，以深化体制改革和推进制度创新为重点，坚持教育的社会主义方向和公益性，从最广大人民群众的根本利益和现实利益出发，考虑不同群体的基本利益和特殊利益，切实履行政府发展教育、提供教育公共服务的主要责任，把促进教育公平作为国家的基本教育政策，保障国民受教育的权利平等与机会公平，更加关注农村贫困地区和弱势群体的教育。

加快教育发展是解决教育公平问题的根本途径。要坚持在落实教育优先发展战略和深化教育体制改革的过程中促进教育公平的实现。政府在配置公共教育资源和政策导向上要兼顾国家发展和个人发展的需求，以发展促公平，以公平保发展，正确处理公平和效率的关系，不以公平牺牲效率，不以效率漠视公平。在义务教育阶段强调“公平优先、兼顾效率”的原则，在非义务教育阶段坚持“公平与效率并重”的原则。

推进教育公平，必须着眼于我国现阶段教育的基本矛盾。我国教育公平问题的本质是公共教育资源尤其是优质教育资源短缺与人民群众日益增长的对获得更高层次教育机会的需求之间的矛盾未能得到有效解决。从根本上解决这对基本矛盾，需要一个相当长的历史过程，必须付出相当艰苦的努力。现阶段教育公平还是一种相对不充分、不完善、不发达的初级阶段公平。

推进教育公平，必须着眼于我国社会主义初级阶段的基本国情。我国现在处于社会主义初级阶段，人口众多，文化多样，生产力和经济社会发展水平很不平衡。“穷国办大教育”将在一个相当长的时期内仍然存在。地区间、城乡间乃至学校间的教育差距也还将在一定时期内客观存在。解决教育公平问题是一个极其复杂的系统工程，需要社会各方面力量通力合作、共同面对。推进教育公平是一个循序渐进的过程，需要合理有序地逐步改进。推进教育公平既要尽力而为，也要量力而行。

推进教育公平，还要把握“教育不公”问题解决的战略重点。既要把握现阶段我国各级各类教育发展中人民群众呼声强烈的“教育不公”问题，更要研究解决导致“教育不公”现象产生的教育体制方面的问题。因此，各级教育的均衡与人民群众的教育机会公平问题、弱势群体接受教育的权利与机会问题，农村地区教育发展滞后问题以及不同层次、不同类别、不同办学主体学校的协调发展等问题的解决，构成了现阶段我国推进教育公平的战略重点。推进教育公平必须分清轻重缓急，有所突破。

推进教育公平，还必须明确各级人民政府是保障和促进教育公平的主要责任者。解决教育公平问题，应该首先从政策层面解决问题，从制度设计和体制创新上保障教育公平。保障和推进教育公平是人民政府的神圣责任。教育公共政策是调控教育公平的重要手段，政府主管部门作为教育公共政策的制定者和执行者，对维护教育的公平有不可推卸的义务和责任。在我国，人人享有公共教育资源，是《宪法》赋予每个公民的权利。让每个公民享有公平的教育机会，是政府的义务。教育是基础性、先导性、全局性的公益事业，在一个拥有两亿多青少年的人口大国实现教育公平，当前的首要任务是让每个适龄儿童都公平接受义务教育，在此基础上创造条件，让更多的人有更多机会公平接受义务教育阶段后的教育。这是政府的神圣责任，也是事关国家和民族未来的一件大事，教育公平应成为我国教育制度和教育政策的基本出发点。

在教育公平的战略选择上，可采取分两步走策略。第一步是近期目标，用5年左右的时间，切实采取措施，全力遏制教育不公现象进一步扩大的势头。同时，通过制度创新和政策调整，优先保障不发达区域、弱势人群接受各级各类教育的机会，尤其要保障义务教育的完全普及，重点缩小区域内基础教育阶段学校之间的不合理差距，着力解决人民群众反映强烈的教育机会不公平的突出问题。第二步是远期目标，再用20年甚至更长一些的时间，随着社会经济发展整体格局的不断优化，积极创造有利条件，显著缩小教育发展的区域和城乡差距，大幅度增加各级各类教育入学机会，大力提高教育质量，逐步实现教育的均衡发展和优质教育资源的不断扩大，不断推进教育的过程公平和结果公平，满足人民群众公平接受教育和让子女“有好学校上”这一强烈愿望。

三、促进教育公平的基本思路。

“教育优先发展，促进教育公平”是党和政府的重大战略，也是我国教育事业长期的发展战略。中央在促进经济建设的同时，把政府公共财政的重点转向社会公共事业，加强社会基础设施，改善公共服务，教育、卫生、社保等方面的联动整体式改革有利于促进教育的公平发展。立足现实，着眼未来，参照国际经验，我们既要看到推进教育公平的重要性和紧迫性，也要考虑现阶段实现教育公平的可行性。

1.进一步加大教育投入，保障教育公平政策实施。

各级政府要加大教育投入，坚持教育经费的“三个增长”，加大教育经费投入的总量，确保2010年左右实现财政性教育投入占GDP比例4%的目标，从根本上解决教育经费不足的突出问题。

在调整各级政府财政支出结构，提高公共教育支出在财政支出中的比例的同时，进一步完善税收制度，激励社会和个人对教育事业的支持。足额征收城市教育费附加，实现外资企业与国有企业同样的税额，加大彩票公益金中支持教育的数额。

完善義务教育经费保障机制，建立公用经费投入标准。有效落实农村地区义务教育免费政策，逐步扩大免费义务教育的范围；提高公共教育支出中用于义务教育和中等教育的比重，力争在现有基础上有所突破；设立专项转移支付资金支持中等职业教育和部分贫困地区的高等教育；加大普通高中教育政府投入力度，减少学校对学费的依赖程度。

2.深化教育体制改革，明确促进教育公平发展的责任。

建立各级各类学校的国家办学基准和教育质量监控体系，内容包括办学条件、师资要求和质量标准等。

依法明确中央和地方之间、人大和政府之间、教育部门和其他部门之间、教育行政和督导部门之间在促进教育公平发展方面的工作分工，促进教育公平发展的人财事权统筹与责权利对称。

依法推进现代学校制度建设，明确学校和政府与社会的责权利，激励和规范学校健康发展。

3.大力实施教育人事、财政制度改革，解决教育资源配置不公的问题，正确引导教育发展方向。

在教育管理体制、人事制度以及教育经费的配置机制上实施有效改革，解决各级各类教育资源配置不公的根本问题。

实施人事制度改革，实现教师资源均衡配置。形成教师定期交流制度，做好教师由城镇向农村、由强校向薄弱校、由超编学校向缺编学校的交流与流动，促进教师均衡配置。健全教师保障机制。保障中小学教师正常补充机制，完善教师编制的管理工作，在实行中小学教师统一编制标准的基础上，对农村、边远地区和少数民族地区给予适当倾斜。进一步完善教师激励机制。实施教师聘用制度。

实施教育财政体制改革，加大政府通过财政推進教育公平的力度，解决教育经费在各级各类教育中分配不合理的问题。进一步调整教育投入结构，明确规定各级政府对义务教育应承担的责任。进一步加大中央、省级教育财政转移支付力度，进一步规范教育财政支付制度。改进对学校的拨款制度，对同一区域内基础教育阶段的学校，实行以在校生为基础的均等化拨款制度，对办学条件差的学校实施倾斜，适当降低职业教育学校收费标准。

4.加强对教育公平的督导评估制度，保证教育公平政策目标实现。

进一步完善教育公平督导标准，加强教育督导机构、队伍建设。在建立各级各类学校办学标准的基础上，着手建立和完善各级各类学校的教育公平评估标准体系，确保督导工作有章可循；成立以教育督导部门为主体的教育公平监管机构，把教育公平的督导工作纳入到各级教育督导部门重要工作内容中，确保教育公平推进工作扎实有效。

建立教育公平问题的预警机制，及时准确地预测可能出现的重大教育公平问题。定期向社会公布、向上级报告各级政府推进教育公平的情况，为决策机构提供参考；将教育公平督导结果作为考核地方党政领导教育工作的重要依据，建立基于教育公平督导结果的问责追究制度。

教育行政部门支持和鼓励权威研究机构、社会中介机构开展相关的研究和调查工作，建立高中择校、高等学校入学以及其他热点问题的监测、报告制度。

5.完善弱势人群和欠发达地区的教育援助制度，着力解决人民群众关心的教育公平问题。

建立针对弱势群体的教育补偿制度。实施针对贫困人群儿童、残障儿童以及流动儿童、留守儿童等弱势群体的教育补偿。

建立农村地区教育重点扶持制度。在教育投资方式、教育管理政策、课程政策、教师政策以及农村中小学布局调整中，对农村地区予以长期、足够的倾斜。

建立和完善贫困生资助体系，形成有效的贫困生助学制度。建立普通高中教育、完善中等职业教育贫困学生资助制度，完善西部地区农村义务教育阶段寄宿制学生资助制度，进一步完善现行的高等教育中的国家助学贷款制度。