论收入分配不公平的原因及实现收入公平分配的公共政策

李文经

[摘 要]收入分配是否公平历来受到社会的广泛关注，在建设社会主义和谐社会的进程中，探讨收入分配不公平的原因、制定实现收入公平分配的公共政策十分必要。本文分析收入分配不公平主要源自初始条件的不公平、要素分配过程中的不公平和政府功能性分配的不到位；并指出实现收入公平分配目标的公共政策应该包括三个方面：帮助弱势群体提高在市场中获取收入的能力、利用税收政策缩小贫富差距、利用转移支付制度改善穷人的生活待遇。

[关键词]收入分配 不公平原因 公平分配 公共政策

今日之中国，人们日益关注社会收入分配的公平性问题，并试图找出收入分配不公平状况产生的原因和解决收入公平分配问题的政策措施。事实上，我国目前的收入分配差距悬殊，国家统计局有关负责人表示，目前我国的基尼系数超过0.4的国际警戒线。另据统计显示，2006年中国城镇居民人均可支配收入为11759元，实际增长10.4%；而中国农村居民人均纯收入2006年只有3587元，在较低基数的基础上实际增长只有7.4%。这可见城乡居民收入差距还相当大，而且在继续加大。 本文着重分析收入分配不公平的原因以及政府应采取什么样的公共政策努力实现收入的公平分配。

一、收入分配不公平的原因

（一）初始条件的不公平

一场竞赛的公平首先要求站在同一起跑线上，即要求起点或初始条件的公平。因为初始财富和社会政治地位的差异导致的是个人选择集大小的差异，也就是说即使选择的过程是完全平等的，具有不同的家庭财富禀赋和社会政治地位背景的个人也享有不同的自由。故此，要实现收入的公平分配，人们的经济地位的获得应该撇开父母家庭的贫富、社会政治地位高低等方面的影响，凭借自身的努力和能力获得。

但是，制度的变革永远也不可能达到“起点的公平”，即使人们的物质财富、政治和社会地位以及受教育的机会被制度拉平了，他们的人力资本也不可能被拉平。回忆一下20世纪50年代初期土改刚结束的中国农村就会明白这一点。农民内部在当时可谓达到了无以复加的起点的公平。当时，土地按人口分了，其他生产资料以及住房、存粮乃至衣服也大致按人口分了，而农民之间的社会、政治地位也空前地平等了，但结果如何呢？土改不久就引起共产党高层领导人关注并成为引发合作化运动原因之一的现象是一部分农民的富农化和另一部分农民的雇农化。显然，这种分化只能是人力资本的差异引起的。也可以说是由先天禀赋的差异引起的，天赋差异准确地说是先天遗传的，而非后天环境所致；是爹妈给予的，而不是由自身努力后获得的。故此，真正公平的起跑线根本就不存在。社会制度只是尽可能地给予参与市场经济中的人们一个相对的“公平的起点”。

（二）要素分配过程中的不公平

“竞争市场按工人和投资者创造价值大小支付报酬。经济学上正式的定义叫边际生产力理论，通俗的说，就是投入多少便获得多少。劳动和资本的成果转化为货币，回到原投入者手中。在20世纪初，这一分配理论被当时的社会思想家惊呼为对竞争经济公正原则的神的昭示。”虽然大多数市场经济的拥护者并不认为与边际生产率一致的分配就必然是合理的分配，但是从道义上呼吁以贡献为尺度奖励却是十分必要的。“分配本身则是你争我夺一块馅饼的事，当争得不可开交时，人们便要诉诸某种量的依据，以便‘公平。要素边际生产率构成了一种可能的依据”。现在的问题是，在市场经济运作过程中，存在诸多并非按要素贡献取酬的经济不公平现象。即：市场经济中选择机会的不均等给效率和收入不公平带来后果。例如在就业机会和待遇方面的歧视，以及在借贷上常见的偏心对待就是经济上机会不均等的明例。

1.劳动力市场上存在歧视

在劳动力市场上，有的人获得工作的机会较小；有的人无缘接近好的岗位；有的人的工作工资偏低，即受剥削。例如，技术和能力相当的男人和女人，她和他在获得工作的可能性上存在很大差异，很可能女人被排斥在能够胜任的工作之外，她的技能得不到发挥。或者虽被聘用干同样的工作，但工资却比男工低。这当然是形成收入分配不公平的原因。

2.资本市场中的欠规范行为

根据理想市场的客观标准，欲想作为同一投资的任何人都面对着完全同等的利息成本，但在现实的资本市场中，富裕者的项目特别受优惠，资金雄厚的投资者往往启用自己的资金，而不必通过借贷资金来投资，就是需要贷款，贷方对他们的偿还能力也很放心，根本不考虑投资项目的进展都敢把资金贷放给他们。在这种对富人偏爱的反面，是对穷人，对并不拥有资本的人的歧视。富人和穷人在投资开设企业、购买房产、创办教育以及所有人力资本投资方面所面临的选择机会是相当不公平的，这就导致“马太效应”，富者愈富，穷者愈穷。

在中国目前欠规范的资本市场上，大股东占尽先机，牺牲小股民的利益，这当然是明显的经济不公平的表现。

另外，在我国国有资本调整和国有资产产权变卖中的不公平行为使国企原来的厂长经理将大量国有资产占为己有，成为富人甚至富豪，而原来为该国企服务和作出贡献的普通工人往往面临下岗失业的命运，更糟糕的是该企业很可能以前没给员工交纳社会保险费，改制或破产后自然也谈不上提供社会保险，因而他们往往面临再就业、养老、医疗等方面的诸多窘境。

3.权力参与国民收入分配

再就是权力缺乏制约、权力参与分配导致不公平的收入分配。利用权力进行权钱交易获得收益有两种情况，一种是利用与生产要素直接相关的管理和决策权进行权钱交易。诸如，土地转让权、国有资产出售出租权、经济特区和经济技术开发区的批建、股票上市的批准、政府对银行资金使用的干预、计划内指标向计划外的转变、政府投资项目的批准等等都属于与生产要素直接相关的管理和决策权。在行使此类权力的过程中存在大量权力寻租、权钱交易、贪污腐败现象。另一种是利用对生产要素的直接管理和支配权而获益。如银行信贷员、税收征管员等，这些人或进行权钱交易，或者直接从交易中做手脚，甘冒风险获取个人私利。

在我国收入分配领域中，各种权力因素所产生的影响越来越大，它不仅影响到功能收入分配格局，而且进一步影响到规模收入分配，加速居民收入分配差距的扩大。人们对收入分配差距扩大的不满，对收入分配不公平的抱怨可以说更多来源于权钱交易产生的违法收益和其他的非法收入。

（三）政府功能性分配的不到位

首先是分配政策导向不利于公平收入分配目标的实现。改革开放以来，我国经济政策总体而言是向着效率倾斜的，国民收入分配政策遵循“效率优先、兼顾公平”的原则，忽视了在国民收入的再次分配中政府所应发挥的公平收入分配的作用。20世纪90年代中后期中央大力抓社会保障体系建设时，才明确应当在初次分配中突出效率，在社会再分配中突出公平。

其次，政府的公共收入政策和公共支出政策没有很好地体现公平收入分配的目标，公共收入政策实施的结果并没有让富人为穷人拿出多少；在支出再分配领域，政府缺乏对低收入阶层进行转移支付的有效制度。

二、实现公平收入分配目标的公共政策

上面我们分析了收入分配不公平的原因，也指出了市场经济中有些公平，如初始条件的公平很难判断和真正达到，而且不平等的自由通过个人的选择传递到不平等的结果。但这并不意味着政府无事可做了，政府可以帮助弱势群体提高在初次分配中获取收入的能力，还可以从结果着手修正由于天赋的差异和市场经济过程中所产生的不平等。事实上，政府的收入分配政策可以有效地缓解收入分配不平等程度，根据卢森堡收入研究所（Luxembourg Income Study）提供的分析数据，1997年美国个人市场毛收入的基尼系数是0.48，经过税收和转移支付工具的调节以后，个人可支配收入的基尼系数则是0.37。绝大多数OECD国家的经验表明，政府通过诸如税收和转移支付等公共政策对于促进收入流动并降低收入不平等具有非常重要的调节作用。

（一）政府帮助弱势群体提高在市场中获取收入的能力

1.政府的教育、培训计划

如对贫困家庭子女免费提供接受基础教育的机会；对贫困家庭子女提供高等教育助学贷款；为下岗失业人员提供再就业培训等。知识和技能势必提高劳动力的价值，因此政府诸如此类的资助教育和培训的计划有助于提高在经济上处于弱势地位的人们获取收入的能力。

2.最低工资标准制度

最低工资标准制度实际上涉及到收入的功能分配。在国民收入的初次分配（功能分配）中，确定劳动者依法可获得的最低工资，就为低收入者获取较高劳动报酬提供了法律依据。实际上美国政府就是根据《公平劳动法》来规范联邦最低工资标准的。在中国这样的人口大国，劳动力供给十分充裕，在劳动力市场中，劳动力供给缺乏弹性，因此雇主压低劳动力价格也不愁找不到干活的人，而劳动者因为当心失业，往往难以对偏离劳动力要素报酬的低工资说“不”。此时政府的干预是必要的，通过立法确定最低工资标准，切实保护劳动者的权益，对我国这样的社会主义国家意义重大。这种方式比较起政府通过再分配手段增加弱势群体收入有一定的优势。从市场中赚取的收入的提高证明的是劳动者的能力，维护了劳动者的尊严，而通过救济手段帮助贫困的人往往有施舍之嫌。实际上，制定最低工资标准是经济公平的要求。

（二）政府利用税收政策实现收入公平分配目标

政府以税收的形式对个人收入的一部分进行再分配，即从较高收入阶层抽取一定数量的收入转移给低收入阶层，以保障低收入社会成员的生活需要，这是政府调节不同社会成员之间收入差距的主要形式。

1.实行累进税率、综合征收的个人所得税制度

在各种收入来源既定的情况下，个人间收入分配的结果在很大程度上取决于个人所得税制的状况。我国目前实行分类征收的个人所得税制度，个人所得税法中所列举的十个税目只有三个实行累进税率，其余的税目实行比例税率，这使得个人所得税在调控居民收入，发挥收入公平分配方面所起的作用还很有限，因此采用综合课征制，对纳税年度内纳税人的所得总和适用超额累进税率，就能较好体现税收纵向公平原则。

2.开征社会保障税

社会保障税是以纳税人的工资和薪金所得作为征税对象的一种税收，它是实施社会保障制度的主要资金来源。开征社会保障税的重要意义即在于为社会保障制度提供稳固的资金来源基础。

3.出台财产转让税

财产转让税，包括遗产税和赠与税，是防止财富过度集中的有力工具。个人所得税是立足于从流量角度考察当期财富所进行的再分配；而财产转让税是立足于存量角度考察累积财富所进行的再分配，因此，出台财产转让税对缓解收入分配不公，弥补个人所得税的不足具有重大意义。

4.运用税收支出措施

可通过如下的税收支出途径改善收入分配的状况：一条是直接对低收入阶层的许多纳税项目给予税收优惠照顾，如：下岗再就业减免税、残疾人所得扣除等；另一条是有助于间接增加最低收入阶层收入的行为给予税收优惠，如对吸纳一定数量的残疾人或下岗职工就业的企业给予所得税免除或减轻的照顾，再如雇主或高收入者有通过慈善机构、公益事业机构给予低收入者捐款的行为时，政府应给予捐助者以相应的税收优惠，以鼓励来自民间的公平收入分配的行为。

（三）政府利用转移支付制度实现收入公平分配目标

税收支出是一种“少取”的政策，而要实现公平收入分配目标还需要借助“多

予”的政策。对弱势群体直接给予补助以及提供社会保障制度就是“多予”政策。目前应该对农民种田、栽种树木、开展养殖业等生产活动给予较大额度并且直接到农户的补贴。农业是国民经济的命脉，农民是中国社会的低收入阶层，西方发达国家对农民和农业的补贴要大大高于我国，我们要解决三农问题，要提高农民的收入，就必须在对农民“少取”的同时“多予”，光取消农业税对农民生产和生活境况的改善还很有限。

现行的社会保障制度覆盖面还相当狭窄，基本上没有覆盖到农村。在城市，许多困难企业的职工没有得到基本的医疗保障。因此扩大社会保障的范围，将更多的人们纳入到社会保障的安全网中来是消除贫困、缩小收入分配差距、稳定社会的有力举措。即使在目前的情形下由于财力所限不能在农村提供基本的医疗和养老社会保险，起码可以加强基本的社会救助制度。

参考文献

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[2][美]阿瑟·奥肯著，《平等与效率》，王忠民 黄清译，四川人民出版社1988年版

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[4]郭庆旺著，《税收支出简论》，大连，东北财经大学出版社，1990