制度保卫工资

姚先国

农民工工资被大规模拖欠及由此引发的种种问题，一向是公众关注的焦点。

前几年，温家宝总理亲自出面为农民工讨工资被传为佳话。2004年，全国累计拖欠工程款3660亿元，其中约1/3为农民工工资。国务院下发通知，限期清理拖欠工程款和工资，并陆续推出9部法律法规保障农民工工资。2006年年底是国务院确定的3年清理建筑领域拖欠农民工工资目标完成的最后时限，但国家统计局当年调查，仍有两成农民工工资被克扣报酬和拖欠工资。媒体上有关农民工讨薪事件的报道依旧层出不穷，有的地方甚至发生以命相争的事件。

边清边欠

2006年11月10日《三秦都市报》报道“陕西省将从根本上杜绝拖欠农民工工资”，话音未落，12月20日宝鸡就发生了农民工因讨薪被打死打伤的事件。《新华每日电讯》2006年12月30日发表的“新华时评”称“宝鸡有‘配套措施近10种，农民工仍要为讨薪流血”，而且这并非孤立事件。该文同时指出，“这是今年以来安徽、山东、山西、天津等地相继发生农民工因讨薪被包工头打死、打伤后的最新一起恶性事件。”

几年来，从中央到地方，下发了许多文件，开了无数会议，采取了种种措施，也不能说没有效果，但“边清边欠”仍是客观现实。《新华每日电讯》2007年1月30日刊登的“新华时评”——谨防“清欠”沦为“指标游戏”——耐人寻味。这里不妨摘引几段：

“围绕‘3年清欠的目标，各地都做了大量工作，成果有目共睹。但是，‘边清边欠的情况却又普遍存在，拖欠农民工工资问题并未得到根本解决。合肥市到去年底共‘清欠4.1亿元。但去年一年里，合肥市‘清欠办共受理农民工对欠薪的投诉案件226起，涉及4600余人，安徽全省这一数字更大。

“就在各地纷纷公布‘清欠成果之时，拖欠农民工工资又出现了新动向。与过去欠薪90%集中在建筑施工领域不同，铁路、高速公路建设正在成为欠薪的新重点。安徽省劳动保障部门最近接到农民工对欠薪的投诉中，涉及道路建设的占80%以上。

“这些情况表明，要解决欠薪问题，政府不能只盯住已经发生的欠薪事件，而是要把治标与治本结合起来，不仅要算‘老账，还得时时翻‘新帐，更要抓紧制度建设，从根本上保障农民按时、足额拿到劳动报酬，防止‘边清边欠。”

在劳动保障领域中，工资拖欠、赖付是最严重的问题，也是劳动经济学界认识最为一致的问题。在最低工资、劳动合同、统一的社会保障制度建设等重大问题上，各方面均意见纷呈，甚至观点对立，唯有在解决工资拖欠必要性的问题上，毫无争议。因为拖欠工资在最野蛮的原始资本主义社会都是难以想象的，不信可看《资本论》，看看里面是否有拖欠工资的描写？

欠薪问题的反弹压力始终存在，既不是没有管理部门和执法部门，也不是没有法律法规，而是政府和执法部门没有有效行使职能。新华社去年年底披露了几个典型案例，如“‘实质漠视导致一道讨薪题5年难解”，“劝农民工‘弃权，法官如此完成任务”，“株洲民工讨薪案：法院默许开发商金蝉脱壳”等，这些案例都有一个共同特点：即在拖欠者、被拖欠者和法官三者的利益权衡中，执法部门并非真正首先为被拖欠者利益着想，坚决维护其合法权益，而是偏袒拖欠者或只为自己打算，这种情况并非个别现象。因此，如何调整政府和执法部门的行为偏好，使之有压力和动力来真正维护农民工的利益就成了问题的关键。

浙江经验

浙江省农民工总数目前有1783万人（本省农民工约为1260万人，外来农民工约为523万人）左右，大部分在非公企业和建筑行业中。2004年11月3日，因温州市鹿城区龙仔鞋业有限公司拖欠工资业主逃匿，造成140名农民工生活发生困难，引发大规模群体性事件，造成堵塞104国道和打砸烧毁3辆公务车的严重后果。

为了妥善解决欠薪引发的突发事件，浙江省政府办公厅于2004年11月下文要求各地建立农民工工资应急周转金，专用于企业拖欠工资造成农民工失去生活来源时的应急保障。随后省劳动保障厅也下文要求本系统积极向当地政府申请落实应急周转金，市级50万元以上，县级30万元以上。其主要用途，一是因企业主逃匿造成职工临时生活困难，并有可能引发群体性突发事件的，垫付职工临时的生活费或路途费；二是因企业确属短时间内资产一时难以变现支付职工工资造成职工临时生活困难，并有可能引发群体性突发事件的，垫付职工临时的生活费或路途费；三是经批准的其他应急垫付费用。此周转金是属于垫付资金，垫付后由劳动保障部门通过执法或者法院拍卖追回。到2006年底，浙江省已有92个市、县（市、区）建立了该制度，并筹集资金达9235万元，累计动用应急周转金797.89万元。在部分经济比较发达的乡镇也建立了应急周转金制度，筹集资金5036万元。

浙江慈溪市政府从2005年下半年起就设定了430万元的欠薪应急周转金，迄今为止已为民工垫付工资240万元，其中最大的一笔发生在2006年1月，为宗汉华人电器厂167个员工垫付了逾50万元的工资。“这里打工不必担心欠薪，老板跑了照样能拿到工资。”“一旦发生欠薪纠纷，工会、公安、检察院、法院、工商、劳动等部门就会积极介入，冻结企业财产。即便应急周转金垫付了，这笔资金最后还是能返回来。”

需要强调说明的是，政府垫支欠薪，决非为企业揽责，更不是给拖欠企业补贴、为企业代发工资。而是作为农民工工资支付保障的最后屏障，同时也是一种应急措施，解决被欠薪民工的燃眉之急。并非所有欠薪不分青红皂白都由政府支付，这一措施主要适用于以下情况：一是时间较久、情况复杂、一时难以决断的历年欠薪；二是企业主逃逸，职工工资无着，无处讨薪；三是企业经营不善，亏损严重或破产倒闭，确实无力支付工资，而清算处理又耗时过长的；四是连环拖欠导致企业资金链断裂，暂时发不出工资的；五是劳资双方严重对立，容易激化矛盾，引发冲突，导致恶性事件的。先由政府根据情况，垫付欠薪，解决农民工实际困难，其他再作善后处理。

制度比较

国家劳动和社会保障部在2005年提出要积极建立工资支付保障制度。有条件的地区要积极探索建立工资支付保障制度；暂不具备条件的，可以先在农民工比较集中的行业开展试点。2006年8月，劳动保障部副部长胡晓义又宣布，采取四大措施保障农民工工资支付。其中第二大措施就是推行工资保证金制度，以作为农民工的工资支付保障。

浙江省建立的欠薪应急周转金，实际上也是一种工资支付保障制度，与工资保证金制度相比，有自己的好处。工资保证金只能企业自缴自用，不能统筹调剂使用。如果已缴工资保证金的企业欠薪超过了自己缴的保证金数额，并不能“挪用”他人的保证金。如果所有企业都缴保证金，这对于老实守法、从不欠薪的企业无疑很不公平。另外，向广大企业征收工资保证金，收缴管理成本很大，而且增加企业负担，还可能产生资金安全方面的问题。而应急周转金则具有普适性、预防性，不是只盯着有过“劣迹”的少数企业和少数行业，而是保障本地区所有农民工，不管什么企业、什么情况下，一旦欠薪在企业层面解决不了，就由政府兜底。应该说也是一种值得尝试的机制设计。

这个制度，很关键的一个配套措施是对恶意欠薪逃匿实施惩罚的机制。在以往，劳动社会保障部门在发现恶意欠薪逃匿之后，一般只能向法院申请强制执行，以便查封冻结财产，但对于早就转移了财产的恶意欠薪者，即使知道了下落，也难以对其采取限制人身自由、停业、破产清算、直至追究刑事责任等手段。因此，需要劳动、公安、司法、工商、银行等部门密切配合。

同样是建立工资保障支付制度，一种由政府出钱，另一种是向企业征缴，由企业出钱。哪个更有合法性？政府的公共资金，从来源上看，是纳税人上缴的剩余，其中也有农民工的贡献，取之于民，用之于民，合乎情理；從用途来看，公共财政本就应用于满足最急需的公共需要，最大化地增进公共利益。农民工被欠薪，不仅影响其生计，也影响社会稳定、和谐，是上至中央、下至老百姓都共同关注、焦虑的重大社会问题，拿出部分公共资金解决这一问题，应该说是合理合法的。很多地方政府把大量财政资金用于造高档办公楼、买豪华汽车、公费旅游，或者拿来优惠投资者、重奖企业家和纳税大户，两相比较，哪种做法更体现“公共服务型政府”的原则呢？

任何制度设计，追求的最终目标就是：让拖欠农民工工资成为谁也不敢碰的高压线，让农民工再也不怕欠薪。避免陈德军们、王斌余们的讨薪悲剧再次发生。

（作者为浙江大学公共管理学院院长、教授）