公众参与立法的路径探讨

　　公众参与决策是现代社会政治的一个发展趋势。一个法治社会所实施的一切社会决策都应该是政府权力与公民权利良性互动的成果。立法决策作为公共决策、重大决策的一种形式，更应该吸收公众参与立法决策的制定与决定，只有这样才能保证社会利益最公平、最大化地落到公众身上。
　　
　　一、如何有效地实现公众参与、推进立法民主
　　
　　第一，要搭建公众参与的“阳光平台”。有效实现公众参与，最关键的一点，就是要在立法者、立法机关与公众的真实生活和合理诉求之间搭建沟通的平台、建立平等对话机制，在关系到群众利益的公共事务上，积极征求公众意见，在平等对话的基础上，让平民百姓理解与认同法律法规所作的规定。有了沟通的平台，就可以让人大和政府更了解民生、民情和民意。从各地立法实践来看，当前公众参与的立法平台和载体主要有：（1）书面征询意见；（2）应邀参加座谈会、研讨会、论证会、听证会；（3）旁听法制委会议、常委会会议和代表大会会议；（4）通过新闻媒体面向社会公开征求立法项目、立法草案意见；（5）建立立法项目委托起草、招标投标和立法联系点制度；（6）建立立法顾问、立法助理、聘请立法研究员等专家咨询制度；（7）创办立法网站、设置立法网页等；（8）立法机关和工作机构与有关科研院校和社会团体建立合作关系，共同研究立法中的理论问题；（9）成立立法研究会（所）、协会及中心等。实践证明，这些做法是十分有效的。今后，应把公众参与立法的这些有效机制变成长效机制，使其规范化、制度化。此外，还应不断创新公众参与的方式，搭建新的阳光平台，如创办专门的立法杂志，设立专门的立法资料馆，建立立法民意代表制度和调查制度，以及专门的立法咨询服务机构等。
　　第二，要利用市场机制推进立法的公共参与。法律法规作为纯公共产品具有非竞争性，只能由立法机关提供，但这并不排除在立法过程的某个环节或者方面利用市场机制来提高效率的可能。一是每次制定立法规划、立法计划前，通过媒体可向全社会征求立法项目建议，调动社会力量参与立法。今后可通过网上开展经常性地征集活动，建立立法项目数据库。二是对立法项目可以公开招标选优。每年应从立法计划中拿出一定比例的项目，面向社会公开招标投标，让有条件的单位和个人参与竞争投标，然后择优定标，由招标方提供资金支持，中标方承担法规草案的起草任务。三是对立法工作人员可以实行竞争上岗和聘用制度。立法是一项技术性、法律性、综合性很强的智力劳动，对岗位的设置应高标准严要求，不能视为人人都能干的一般性工作，应当通过公平竞争、择优录用，培训后再上岗。同时，可探索对立法工作人员实行聘用的机制。现在的立法工作人员多数不是学法律、干立法的专业人士，立法的水平并不高。如果承担立法草案起草任务的单位，根据立法项目的性质和任务，公开面向社会招聘工作人员，组建一个临时班子，承担立法的起草任务，这样不仅能解决立法中人力资源不足、人才素质不高的问题，还能节约立法资源。
　　第三，要积极实现立法信息公开化。公众有效参与立法的基本条件和前提是：公开立法信息。因为立法参与要求接受一般的和特殊的信息，那些获得这些信息的人，在心理上才能有更多的介入，从而参与立法活动。反之，那些没有得到信息的人，则无动于衷，缺乏心理上的介入，出现立法冷漠。目前，立法者与公众之间存在着严重的信息不对称，即公众对地方立法的基本常识知之不多，对自己参与立法的权利认识不够清楚，对参与的途径和方法不甚了解。因此，今后应加大立法事务的宣传，公开立法活动和立法资料，维护公众的立法知情权、监督权和批评权，通过公布相关信息，依靠公众舆论和监督，抑制和防止立法中存在的部门利益、地方保护等立法不公现象。同时，要建立公众参与立法情况的说明及反馈制度。尤其是对公众在参与立法过程中所提的重要意见和建议，是否得到采纳，应当书面给予答复和说明其理由，以调动和保护公众参与立法的积极性。
　　第四，要特别重视社团组织、社区和妇女的立法参与。非政府组织的出现，主要基于公共事务的参与有多个层面，而“草根阶层”的参与是最为缺乏的，社团等非政府组织便站出来充当“草根阶层”的代言人，用公民社会的力量影响政府的决策，矫正“政府失灵”、“市场失灵”。立法决策、立法事务也是如此，当立法机关出现“决策失灵”不能反映民意时，这时候需要由社团组织和社区代表公众力量来矫正。所以，在立法过程中，要特别重视他们的声音，让他们有更多的机会表达利益群体和弱势群体的意见和建议，参与社会管理，行使民主权利，促进社会自治的发展，并由此培植出超越自身利益诉求的现代公共精神。
　　
　　二、扩大公众参与立法需要注意的几个问题
　　
　　在扩大公众参与、推进民主立法的过程中，还应当防止和纠正几种片面认识和错误倾向：一是把公众参与等同于全民参与，认为公众参与面越大越好，参与的人数越多越好。这种认识有点绝对化。公众参与关键是重在参与，但也要实事求是，要注重公平与效率，不能把公众参与等同于全民参与，不必追求所有公众的普遍参与，而应追求参与面的最优化、科学化，参与的公众要有广泛性、代表性，而不是普遍性。二是认为公众的意见要全盘吸收、全部采用。这也是一种片面认识。我们在立法中，对群众意见一定要认真听取，但也要仔细分析，从而得出科学的结论来，吸收采纳正确的意见、合理的意见，或者说是代表大多数人利益的意见，追求的是民主化、合理化，而不是个别的、不合理的意见。三是无限夸大公众参与立法的作用。这种看法也是不科学的。公众参与对提高立法的质量、法规实施效果、推进立法民主化等方面作用是显而易见的，但作用也是有限的，不是无限的。四是，有些观点认为，草案成熟的时间是提案人向立法机关提交以后，所以公众参与的时间应在立法机关审议阶段比较合理。这种认识并未理解民主立法的要义和公众参与的价值。公众参与原则最集中的体现了现代立法民主与法制的要求，这种意义上的参与不只是末端参与，还包括立法的源头参与、过程参与和行为参与，是一种全过程参与。另外，立法作为法治系统的源头，也必须让公众从源头开始参与，如参与立法项目、法规草案的讨论和起草、立法规划和计划的制定等，以确保立法与民意能形成互动的良好态势。
　　（作者单位：甘肃省人大常委会法工委法规二处）