贵阳市执法检查的效果评价体系研究

　　执法检查效果的评价体系是关系到执法检查水平和运作效率的制度安排；是指对执法检查效果的评价，依据一定的标准、程序和方法进行；是一个由若干个相互联系的评价指标组成的有机整体。本课题立足于贵阳的实践，从纵向比较和个案分析入手，对实践进行梳理和理性概括，明确评价主体（谁去评价）、评价对象（评价谁）、评价内容（评价什么）、评价方法和标准（如何评价）以及评价结果的运用，尝试就执法检查的效果提出一套相对客观的评价体系，以促进执法检查工作的有效开展，使人大常委会监督工作得到进一步完善、强化。
　　
　　一、执法检查效果评价体系的构成要素
　　
　　执法检查效果评价的构成要素应该包括评价主体（谁去评价）、评价对象（评价谁）、评价内容（评价什么）、评价方法和标准（如何评价）、评价结果的运用。
　　从宏观上看，执法检查效果评价的构成要素应包括社会效果和法律效果；从技术层面上看，要素构成涉及了从执法检查选题的提出到确定，从检查对象的明确到检查内容的界定，从检查组的构成到公众的参与，从检查手段的采用到检查的实施，从报告的形成到常委会的审议，从整改要求到整改跟踪。即从选题的提出到确定、项目的实施到总结、常委会的审议到审议意见的跟踪督办等环节。
　　执法检查的社会效果：主要是通过执法检查达到教育大众、引导大众、宣传法律、弘扬法治，使法律成为社会普遍遵循的行为准则。
　　执法检查的法律效果：表现为规范执法行为，提高执法水平；指导执法，准确贯彻实施法律法规；纠正违法行为，维护正常秩序。
　　评价主体：评价主体是指对执法检查进行评价的组织、群体或个人。自我评价时，实施执法检查者即为评价主体。他评时，人大代表、人民群众、企事业单位和社会团体等，都可以作为评价主体。人大常委会组织的执法检查是否有效果显然应当主要由权力机关的全体组成人员——人大代表以及当家作主的人民群众来评价。为确保评价的客观公正，评价主体必须有代表性和达到一定的数量，并尽可能消除偶然的评价误差。
　　评价对象：根据法律规定，人大监督权力只能由各级人民代表大会及其常务委员会行使。执法检查是各级人大常委会行使监督职权的一项经常性工作，因而，各级人大常委会是检查主体，其执法检查效果评价主要是针对其组织开展的执法检查活动而进行的，显然，评价对象应是各级人大常委会。
　　评价指标：评价指标是人为设定的一种量化执法检查行为的标准，是反映测评对象属性的指示标志。指标体系，则是根据测评目标和测评内容的要求，构建的一组相关指标，据以搜集测评对象的有关信息资料，能够综合反映测评对象的基本情况、运作水平和实际结果。
　　
　　二、评价的主要内容
　　
　　执法检查效果评价，首先要考察执法检查是否发现并纠正了法律法规实施中存在的问题，促进了依法行政、公正司法，保障了公民、法人和其他组织的合法权益；是否发现和总结了执法工作的经验，并及时推广；是否反馈了法律法规的缺失信息；是否提高了公民对相关法律法规的认同度、知晓度和守法的自觉性。
　　由于执法检查效果与执法检查的各个环节密切相关，效果的评价其实是对整个执法检查过程的反观和测评，评价内容应该包括执法检查项目的选择是否必要，重点是否突出；检查的具体事项、方法及指导是否有较强的针对性、准确性，抓住了问题的要害；执法检查的时间与周期选择是否适当；通过执法检查总结经验，发现问题的真实性、准确性、代表性的程度，是否反映了该法在执行中的要点或要害；是否促进被检单位规范执法及司法；是否反馈已有立法的得失信息；被检单位是否感到对其工作有帮助，有多大帮助；是否推动有关司法及行政机关的工作与改革；是否引起社会包括选民、代表、媒体等的广泛关注，促进公民对法律法规的了解、认识，增强有关的法律意识；检查组的报告是否符合检查实际，质量较高等。
　　
　　三、执法检查效果评价的标准
　　
　　对执法检查效果进行评价，应坚持法治标准、民主标准、科学标准。
　　
　　（一）法治标准
　　执法检查要依法进行，检查主体、目的、范围、对象、内容和程序等要依法依规。
　　
　　（二）民主标准
　　主要是指执法检查的民意关注度、满意度和参与度，对被检单位监督与尊重的结合度，检查组内部的民主程度。
　　
　　（三）科学标准
　　一是指检查方案的科学性，计划是否合理，选题是否合宜；二是指检查队伍人员结构组成的科学性，人员的数量与专业素质以及对相关法律法规的熟悉了解程度与所检查的内容相适应；三是指检查过程的科学性，即执法检查是否遵循规范的检查程序，是否进行了全面而又深入的调研，是否立足于监督、服务和维护公正的立场；四是指检查投入的科学性，包括人力、财力和时间的成本；五是指执法检查报告和结论的科学性，即执法检查报告应客观、全面地反映执法实践，分析、依据、观点准确，结论合理、合法和适度，提出的建议切实可行。
　　
　　四、执法检查效果评价的方法
　　为使执法检查效果评价客观、全面，应该自评与他评相结合，定量和定性相结合。他评包括人大代表、执法者和管理相对人（公民、社会组织）的评价。评价可采取发放问卷、召开座谈会或走访多种方式；有条件的可在每年年底进行。
　　
　　（一）专项报告评价
　　根据人大常委会是同级人民代表大会的常设机关、受同级人大的监督、对同级人大负责并报告工作的规定，人大常委会要在每年召开的人代会上报告工作，执法检查工作也在报告之列。但由于人大工作内容多，执法检查情况报告所占篇幅有限，参加执法检查的代表仅是少数，大会对人大常委会执法检查效果的了解也就不很透彻。为增强法律监督的实效，除书面报告执法检查情况外，还可采取现代传媒，如制作执法检查的专题片、播放执法检查实况或发送背景材料等形式将执法检查的详细情况向全体人大代表汇报，并将效果评价表发给每一位代表，然后进行评价分析。
　　总之，要最大限度地让人大代表知情知政，以便于对人大常委会的执法检查作出客观的评价，加强对常委会工作的监督。
　　
　　（二）总结评价
　　即人大常委会自身对一段时期或某一次执法检查活动的全过程进行反观和回顾，这是一种自评。重点放在执法检查结束后一个阶段，再次组织专题调查，看执法检查时提出的意见、建议和常委会会议的审议意见是否落实。
　　自评既可采用定量的方法，亦可采用定性的方法，互相印证。
　　
　　（三）问卷调查评价
　　为了体现评价的客观性、民主性和公正性，需要社会各方面的广泛参与。每年采取问卷征询人大代表、执法者、公民和社会组织及参与执法检查人员的意见和建议。问卷可依据不同的对象进行设计。
　　针对人大代表的问卷，侧重了解他们对执法检查的知晓度和认同度，征求改进执法检查的意见和建议。
　　针对执法者的问卷，意在从被检查者的视角来审视人大常委会的执法检查，征求改进执法检查的意见。问卷重点考察执法检查的程序是否规范，执法检查找出的问题是否符合实际，提出的改进执法工作的意见和建议是否具有针对性和可操作性，对改进执法工作是否真正产生了作用等。
　　针对公民和社会组织的问卷，目的在于了解其对执法检查的知晓度和参与度，考察执法检查结果是否与执法实践相吻合，广泛征求改进执法检查的意见，扩大法制宣传，吸引更多的人关心和参与人大的这项工作。问卷重点了解公民对执法检查项目、重点、存在问题和整改落实情况的认同度，寻找执法检查选项，每部法律检查重点与民意、与社会实际的契合。
　　
　　针对执法检查人员的问卷，主要了解执法检查的初衷是否实现，对检查程序、选题重点、检查方法、时间安排和报告等的认同和建议。
　　定向或开放的问卷调查，样本的代表性和广泛性，问卷调查的回收率和有效率，都将对执法检查效果评价产生影响，通过综合分析，从中可看出公众对人大常委会的执法检查工作满意与否。
　　
　　（四）定性评价与定量评价相结合
　　由于评价主体的多元性，且在评价中的地位和作用不尽相同，因此需要采取定性评价与定量评价相结合的方法，既要综合反映各方面的意见，也要突出评价主体的权威性和公正性。在各种评价主体中，人大代表和人民群众的评议意见应当占有相当重要的位置，这体现了以群众满意不满意作为评价执法检查工作的最终标准的导向。在定量评价方面，要充分考虑不同层面评价主体测评结果的比例。一般来说，人大代表和基层群众测评结果在总分中的比例可占大些，企事业单位、社会团体和有关部门的评价结果相对小些，人大常委会自评和检查对象的评价可占一定比例。
　　
　　五、执法检查效果评价要处理好三个方面的关系
　　
　　（一）主观指标与客观指标的关系
　　主观指标俗称“软指标”、“定性指标”，反映人们对测评对象的意见、看法、期望值和满意度，是心理量值的反映，有相当的模糊性、不确定性和不可比性。对同样的事实现象，人们的心理需求、价值尺度、满意程度会有很大差异，因此，完全使用主观指标构建指标体系是不适宜的。
　　客观指标又称“硬指标”、“定量指标”，反映客观事实，有确定的数量属性，只要事实清楚，原始数据真实完整，指标统计结果具有客观上的确定性，不同对象之间具有明确的可比性。
　　执法检查是一种力度适中的监督方式，具有灵活性、适时性的特点。正因为如此，执法检查开展起来可简可繁，规模可大可小，手段可强可弱，具体措施可以根据需要来确定。鉴于此，检查执法效果评价不可能完全使用客观指标 。但是，由于主观指标具有模糊性、不确定性和缺乏可比性，因此在指标体系设计中，应当尽量使用客观指标，加大客观指标在总分结构中的权重；对主观指标可以相对“硬化”，即划分若干等级如很好、比较好、不好等，并折成相应分数，再与客观指标分数加总，合成测评总分。
　　
　　（二）肯定性指标与否定性指标的关系
　　肯定性指标又称“正指标”，反映执法检查的成绩和效果。比如社会公众对人大常委会的执法检查的满意度，统计数据越大说明成绩越显著；否定性指标又称“逆指标”，反映执法检查中存在的问题和消极面。如选题无关紧要，参与检查的人一大群，陪同的人一大帮，调查浮光掠影、走马观花，审议赞歌声声等。这样的执法检查就可能有较高的“逆指标”分。而“逆指标”统计数据越小，说明执法检查越有成效。执法检查效果评价指标体系大多数是肯定性指标，但有必要设置一定数量的否定性指标，从正反两方面综合评价执法检查效果。
　　
　　（三）绝对指标与相对指标的关系
　　绝对指标是用绝对数即统计总量反映执法检查的状况，但是，由于不同评价对象的基础条件、职责范围、工作难度等不同，直接进行绝对指标的比较不尽合理。因此，应当采用相对指标。目前对社会综合治理、计划生育、重大安全责任事故等实行“一票否决”，采用的就是绝对指标。
　　从指标设计的技术要求来看，应当注意以下问题：一是指标的准确性，指标应当尽可能使用社会上公认熟知的规范用语，不至于产生歧义，导致误解。二是指标的具体性，应当确定与指标相对应的可以考察到的具体事实和现象，不能抽象、概括，不着边际，无从稽考。三是指标的完备性，就是指标外延应当包括评价对象在该指标上的全部状况。比如选项的适当性，就应该考察其征集建议的过程是否广泛，对建议项目的筛选是否严密，出发点是否符合实际等等的全部状况。四是指标的可行性，客观指标必须有切实可靠的数据来源，即使是主观指标，也应当是评价主体（如接受民意调查的社会公众）对能够知晓的真实情况的切身感受，那些缺乏原始数据和真实感觉的指标只是中看不中用的“摆设”。五是指标的独立性，设置的指标可以独立地测评执法检查的某项具体内容，但不能与其他指标的内涵交叉、重叠，这样可以避免重复评价，防止最终分数含有重复增减的偏误。
　　
　　六、执法检查效果评价体系的构成
　　
　　执法检查的效果评价体系由定量指标和定性指标构成。
　　
　　（一）定量指标
　　定量指标是人为设定的一种量化执法检查行为的标准，是反映测评对象属性的指示标志。指标体系，则是根据测评目标和测评内容的要求，构建的一组相关指标，据以搜集测评对象的有关信息资料，能够综合反映测评对象的基本情况、运作水平和实际结果。
　　本课题尝试在定量评价时，将执法检查的各个要件（环节）进行分解，总计为100分。
　　1.跟踪监督和整改落实的促进性（30分）
　　人大的执法检查不论以哪种形式进行，衡量的标尺是“效果”。人大常委会审议提出的整改意见是否被检查单位接受和有效整改，执法检查是否能反馈法律法规的缺失信息，执法检查是否提高了公民对相关法律法规的认同度和知晓度。特别要把跟踪监督、督促整改落实情况作为评价执法检查效果的一个重要内容，促进其通过再次调查、审议等方式使之落到实处，切实考察执法检查是否对执法工作产生了规范与改进的作用。
　　2.监督的科学性和权威性（10分）
　　执法检查要体现人大常委会工作的预见性、全局性和权威性。提高执法检查效能，需要有“法”可依，有“章”可循；党委切实加强领导及人大与“一府两院”之间的相互支持和配合，并得到社会的认同与回应；注意整合各种资源、各种力量，形成合力，上下真正联动；参与、协助执法检查的有关部门精诚合作；舆论积极参与。
　　3.选题的针对性（10分）
　　对每部法律实施情况都进行检查难以做到，对一部法律的实施情况进行检查也不可能面面俱到。因此，必须结合实际情况，选好题，抓住重点，突出热点，解决难点。同时，要不畏难，敢碰硬，有针对性地对一些难点问题组织执法检查，并善于运用人大监督手段，解决一些问题。因此，每年安排的项目应当是有关经济社会发展和人民群众关注的重大问题，具有针对性。这需要考察选题的指导思想是否正确，选题的渠道是否畅通，信息是否充足，手段是否合理，论证是否充分，是否充分考虑了人大代表提出的议案、建议、批评和意见，是否考虑了人民群众来信来访所反映的问题，是否反映了社情民意。
　　4.计划的周密性（5分）
　　为有计划地进行执法检查，需要周密策划，制订方案。方案应当包括执法检查的目的、内容、人员、方式、时间、要求等事项。要考察方案的思路是否清晰，目标是否明确，重点是否突出，程序是否合理合法，时间安排是否恰当等。
　　5.执法检查组织的有序性（5分）
　　评价执法检查是否有序进行，一要看检查是否按计划进行，杜绝了随意性；二要看执法检查采用的方式是否与所检内容相适宜、效率高；三要看是否轻车简从，严格自律，实事求是，依法履行职责。
　　6.执法检查人员的适应性（5分）
　　执法检查是由人去操作的，检查组成员的合法性、人数的适量、专业的构成、对所检法律法规和相关部门业务的了解、对检查重点的把握、对执法检查程序的遵循及事前的学习调研程度、工作态度等都影响着执法检查的效果，也是对执法检查效果进行评价的标准或内容之一。故需要考察执法检查组是否精干、高效、便于活动。
　　7.执法检查活动的公开性（5分）
　　
　　执法检查要面向社会，依靠群众，加大宣传的力度和广度。首先，请老百姓向人大提出检查内容及其建议意见；其次，将执法检查的时间、内容、方式检查发现的问题以及整改情况，通过各种宣传媒介予以广泛宣传，对典型的违法事件要公开曝光，增强执法检查监督的透明度。改变人大监督“从会议到会议”、“审议意见不公开”、“批评意见不见报”、“反馈意见群众不知道”等不良现状，真正把群众想知道的、要知道的、应该知道的全部公布于众，把人大的监督工作置于广大人民群众的监督之下，变“软指标”为“硬任务”，提高监督诚信，降低监督成本，实现监督的公开。
　　8.执法检查的准确性（10分）
　　“到部门多，深入基层少；听汇报多，深入调查少；听从执法部门安排多，随机抽查少；讲好话多，指出问题少；就事论事多，剖析原因少”的执法检查，难以听到真言、获得实情。所以，要考察执法检查是否坚持群众路线，认真深入基层、深入实际、深入群众，做细致深入的调查研究，力戒“走马观花”等形式主义作风，把执法检查过程变成了解民情、体察民意、为民解忧的过程。在检查中，是否注重检查执法部门与向群众调查相结合、听取汇报与实地检查相结合、重点检查与临时抽查相结合，掌握真实情况，找准存在的问题，提出切实可行的意见和建议，从而提高执法检查的准确性。
　　9.执法检查报告的真实性（10分）
　　执法检查报告是执法检查成果的集中体现，也是法律实施主管机关赖以改进执法工作的主要依据。应该考察执法检查报告对执法工作的评价是否客观、准确，真实地反映了执法现状；找出的问题是否具有代表性、典型性；整改措施是否具有针对性和可操作性等。
　　10.执法检查报告审议的针对性和实质性（10分）
　　实质性是指在常委会会议审议这一环节，能客观，真实地评价执法工作，对执法检查出来的问题，在提出意见时，不能言词闪烁、言之无物、漫无边际，而应该一针见血、言之有理、析之有据，建议可操作，整改有要求等。
　　
　　（二）定性指标
　　定性指标是指人们根据自己主观的认识对执法检查作出的性质判断，我们将定性等次划分为五个，即很好、好、较好、一般、不好，根据这五个等次，以20分为一个段，对应相应的分值，选择不好得分20，一般得分40，依此类推，分值分别为60、80、100。
　　
　　七、计算的原则与效果等级划分
　　
　　每类评价主体在对执法检查的效果进行评价时，可以采用定性与定量相结合的方式进行评价，权重比例为40%与60%。
　　在不同的评议主体中，其权重比例也是不一样的，人大代表和基层群众的评议意见占有相当重要的地位，体现了以群众满意不满意作为评价执法检查工作的最终标准的导向。因此我们认为，人大代表和群众测评结果在总分中的比例各占30%为宜；企事业单位和非盈利性组织等的评价结果占10%；检查主体与执法部门的评议结果各占15%。
　　根据权重原则计算出来的分值，最终可将执法检查的效果分为五个等级：一等（100~90分）、二等（89~80分）、三等（79~70分）、四等（69~60分）、五等（59分以下）。这样，既综合反映了各方面的意见，也突出了评议主体的权威性和公正性。
　　（课题组成员：李长兴、卢胜伟、刘润玉、吴利平、郭达公 、韦北阳、邵青青、禄旭）