民行检察中的再审检察建议

　　内容摘要：再审检察建议作为民行检察监督的重要方式，在构建和谐社会中发挥着独特的作用，但是目前在实践中也存在一些问题。应当通过完善立法，加强与法院的沟通，提高办案质量，规范形式等措施使再审检察建议在构建和谐社会中更好的发挥作用。
　　关键词：和谐社会 民行检察 再审建议
　　从1988年高检院在全国范围内开展民行检察工作以来，民行检察监督的作用得到了广大人民群众的关注与认可，取得了一定的成绩。但是，作为一项重要的检察业务工作，其弱点和问题也逐渐显现、暴露出来。民事检察监督的法律依据概括而笼统，可操作性较差，特别是法律规定基层检察院无抗诉权，使得其在审理案件过程中，符合抗诉条件的须提请或建议上级院抗诉，造成办案周期长，诉讼资源重复使用，而且还增加了当事人的诉累。由于抗诉制度的种种弊端，民行检察的监督职能在实际工作中没有得到充分发挥。为更好的开展民行检察工作，再审检察建议的监督方式逐渐得到推广。
　　民事再审检察建议是指人民检察院在民事、行政监督活动中，对人民法院在民事审判、行政诉讼活动中发生的不合法行为或对具体案件处理错误，以书面形式依法向人民法院提出监督意见，以利于人民法院自行纠正的一种方式。民事再审检察建议是一种以非法定的法律监督形式实施法定的监督内容的检察活动。人民检察院认为人民法院生效的民事行政判决、裁定确有错误，虽符合抗诉条件，但经人民检察院与同级人民法院协商同意，可不启动抗诉程序，只发出检察建议。人民法院采纳建议并依照审判监督程序主动提起再审，并将再审结果告知人民检察院。
　　据有关数据统计，2003年人民检察院向人民法院提出抗诉案件13120件，提出再审检察建议3316件，提出再审检察建议案件数占提出抗诉案件数的25．2％。2004年上半年人民检察院向法院提出抗诉案件5292件，提出再审检察建议1342件，占抗诉案件数的28．9％；2005年上半年向法院提出抗诉案件4637件，提出再审检察建议1547件，占抗诉案件数的33．4％。以上数字可以看出，检察建议在民事行政检察工作中所占比例逐年上升，每年的递增率保持在3％以上，已成为民行检察监督的重要方式。
　　
　　一、再审检察建议在构建和谐社会中的独特作用
　　
　　十六大报告中首次提出和谐社会的概念，十六届四中全会又把“构建社会主义和谐社会”作为提高我党的五种执政能力之一，今年胡锦涛总书记将和谐社会的特征概括为：民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处六个方面。检察机关“维护公平正义”的指导精神与和谐社会的特征是相一致的。为扎实推进社会主义和谐社会的建设，我们必须充分发挥各项检察职能，维护社会公平正义，使全社会不同社会关系主体的各种正当利益要求和谐共存。在民行检察工作中推行再审检察建议，对构建和谐社会有着独特作用。
　　首先，再审检察建议能够发挥其柔性监督的特点，有利于与法院建立良好的工作机制，本着相互配合、相互制约的原则，在构建和谐社会中，实现法律赋予检、法两家各自的职能，以达到司法公正的目的。人民检察院的抗诉，是法定启动人民法院再审的一种检察监督方式，但这种方式表现得较为对抗。再审检察建议改变了这种激烈的对抗方式，与法官心平气和的协商，以理服人，在协商一致的情况下，向法院发出再审检察建议，由法院自行启动再审程序，自我纠错，以达到司法公正的目的。如果说抗诉是法律赋予检察机关的刚性监督方式，那么再审检察建议就是检察机关自行开辟的柔性监督手段。现阶段，有些省、自治区、直辖市及县市级检察机关已经与法院协商，就再审检察建议等民行工作中的相关事项达成共识，甚至有些地区制定了双方共同遵守的细则。2005年5月，最高人民法院首次采纳了最高人民检察院的再审检察建议，使案件进入再审程序。这对再审检察建议的进一步推广运用，起到了积极的作用。实践证明，再审检察建议是一种易为法院接受的较为缓和的监督方式，实现了法律效果与社会效果的统一。
　　其次，再审检察建议能够节约诉讼资源，减轻当事人诉累，使民事主体的权利义务关系及早确定。公正与效率是民事行政检察部门办案都要兼顾的两个方面，由于法律规定同级检察院对同级法院生效的裁判没有直接抗诉的权力，须经上一级检察院才能提出抗诉，这就出现了两级检察机关重复审理同一案件的情况，浪费了诉讼资源，不利于社会的发展，也无疑是实现社会正义的障碍。另外由于立法中缺乏对抗诉案件办案期限的规定，一个抗诉案件从申诉到再审往往要用上二、三年的时间，这对双方当事人来说是一种现实意义上的不公正。“迟来的正义非正义”，由于案件长期悬而未决，双方的地位和权益长期处于不明确、不稳定状态，无论案件最终是否得以改判，案件无限期的拖延给当事人造成的损失都是不可估量的。再审检察建议由人民检察院直接向同级人民法院发送检察建议，减少了办案环节，节约了司法资源，缩短了办案周期，减轻了当事人诉累，是一种高效、便民的监督方式，体现了和谐社会以人为本的宗旨。
　　第三，再审检察建议成为基层检察院履行民行检察职能，维护司法公正的有力手段。一审民事行政案件大多发生在社会最基层，基层民行检察部门与社会接触面最广，联系群众最多。但由于法律没有规定基层检察院的抗诉权，使得大部分民行案件积压在上级检察院，而另一方面基层检察院的民行资源却没有得到充分发挥。为缓解上级院的案件压力，调动基层院的工作积极性。最高人民检察院一直大力推行这种监督方式。再审检察建议成为基层院的“抗诉”手段，实现了同级监督，增强了监督实效。这是检察机关在立法尚不完善情况下，为完成法律赋予的监督职责，维护司法公正，开辟的一条新途径。
　　
　　二、再审检察建议在构建和谐社会中存在问题
　　
　　再审检察建议在实践中得到了两高的充分肯定，取得了一些的实效，发挥丁一定的作用，已成为民行检察监督的重要方式。但目前也存在一定的问题：
　　(一)缺乏法律依据，不具有权威性。《民事诉讼法》、《行政诉讼法》规定了人民检察院有权对人民法院的民事、行政诉讼活动进行监督。但只规定了以抗诉的方式进行监督，并未规定再审检察建议的监督方式，这使得再审检察建议在运用过程中无法律支持。因此，各地法院对检察建议的认识也各不相同，有些地方法院对再审检察建议不但认可，还与检察机关共同定立了实施细则，但也有些法院，至今未与检察机关就此达成共识。对于再审检察建议的处理，各地法院的作法也各不相同，有的以不立案方式驳回，有的以书面通知，还有的口头答复，司法机关之间的工作不严肃、不规范，与和谐社会的要求还存在差距。
　　(二)法律监督力度薄弱。从人民法院方面来看，再审检察建议只不过是一种建议，不具有强制性，可以采纳，也可以不采纳。下面的统计数据也反映了这一特点。2005上半年抗诉案件的改判率平均为49．86％，最高达73．90％，最低为14．29％；同期的再审检察建议的采纳率平均为36．26％，最高是上海市院84．62％，最低有6个省级院均为0％。从以上数据可以清楚地看出，再审检察建议的采纳率远远低于抗诉案件的改判率。2005年再审检察建议的采纳率36．26％与抗诉改判率49．86％相比，低27％，其中抗诉案件改判率超过50％的省院有16个，而再审检察建议采纳率高于50％的省院只有6个。产生这种现象的原因，主要是以下几点：
　　首先，法官对检察机关的监督职能认识上存在偏差。认为检察机关的民事行政监督权的行使是公权介入了私权领域，打破了民事主体的平等地位，对检察机关的监督权存在一种排斥心理。这种观念上的障碍必然导致对司法实践造成影响，对于检察建议这种新的监督方式，采取一种不配合、不认可的态度，使得一些本应采纳的再审检察建议被拒之门外。
　　其次，法官内部的人情因素，导致其不愿接纳再审检察建议。由于再审检察建议是人民检察院向同级人民法院发出的，如果采纳了再审检察建议，则由原审法院的法官重新审理以前的案件，而重新组成的合议庭成员有可能是原审法官的下级或关系不错的同事，这容易造成同事之间关系紧张，法官队伍心理不稳定等问题，所以法官出于同事、人情关系的考虑，不愿意采纳再审检察建议，对这些案件重新审理。
　　第三，再审检察建议的质量有待进一步提高。一些检察人员在办案过程中，与人民法院沟通不够，对法官判案的思路认识有偏差，特别是在法官的判决没有充分引用法条的时候，分析案情不全面，找不准案件切入点，再审检察建议明显不正确。一些检察人员提出的再审检察建议，格式不规范，内容说理性较差，层次不分明，要求再审的理由缺乏相关法律和证据支持，不能说服法官接纳检察机关的对案件的看法和意见。
　　(三)再审检察建议的开展情况不均衡。2004年上半年，对全国32个省级检察院进行统计，河北省、辽宁省、浙江省、江苏省等10个省院所发再审检察建议在60份以上，其余的22个省级院则在50份以下，最高的浙江省121份，最少的是高检院和青海省为1份，2005年上半年，所发检察建议在100份以上的有6个省级院，其中最高为河北省院163份，其余26个省院则在60份以下，最少的院为o。再审检察建议的采纳率也相差较大，采纳率最高的省院为上海市院84．6％，最低为0％。两极分化极为严重，工作开展得好的地区，检察建议数量上升快，而且数量较多，工作落后的地区则出现停滞，甚至下滑的现象，全国各地此项工作开展的参差不齐，有的地区不仅数量高，而且采纳率也高，但也有的地区数量高，但采纳率不足10％，而高检和高法两家，至今还未对此达成一致意见，使得该项工作下一步的开展非常困难。产生这种现象的原因，主要有以下几点：
　　首先，各地检察机关对检察建议的重要性认识不足。有的检察部门领导认为法律已经规定了抗诉的监督方式，抗诉的案件法院必须再审，监督者没有必要主动与被监督者协商。这种想法只单纯强调法律效果，没有考虑法律效果与社会效果的统一，不符合检法两家相互配合、相互制约的工作原则，不符合和谐社会的要求。对高检院推行的再审检察建议没有引起足够的重视。
　　其次，与检法两家的配合的程度有关。检察建议是检法两家共同认可的一种监督方式，检察院与法院的关系融洽，双方的沟通和交流的机会就多，检察机关的作法容易赢得法院的支持与理解，反之，就会对检察院的监督产生一种抵触情绪，对提出的新建议、新做法不积极回应，采取一种不置可否的态度，使得检察机关的努力收效甚微。
　　
　　三、如何使再审检察建议在构建和谐社会中更好的发挥作用
　　
　　(一)完善立法。再审检察建议作为民行检察的实践成果正在发挥着日益重要的作用，但是由于缺乏法律的支持，在很大程度上制约了再审检察建议在构建和谐社会中进一步的开展和全面的实施。因此建议对《民事诉讼法》、《行政诉讼法》进行修改和补充，确立检察建议的法律地位及实施方式和范围。而目前为作好这一工作，则应由最高人民检察院与最高人民法院联合出台相关的司法解释，以细则的方式对再审检察建议的法律地位、适用范围、提出方式和程序等具体事项作出明确的规定，补充、完善的司法体系中的漏缺，规范执法行为，以便公正、高效的司法体系早日形成。
　　(二)加强沟通。加强与人民法院的交流，与其建立定期联系的工作机制，检察院要主动加强与法院的沟通，融洽被监督者与监督者之间的关系，这样有利于创造良好的司法环境和执法氛围。另外多与法院沟通还可以使我们及时了解法院内部对处理某一类案件形成的规律，了解法院内部的工作机制，了解法官的判案思路。这样可以提高我们审理案件的效率，提高再审检察建议的质量，提高采纳率。
　　(三)提高质量。质量是案件的生命线，质量的高低，直接影响到其取得的法律效果。目前各地再审检察建议的质量参差不齐，有些质量不高，内容简单，说理性差，没有阐明检察机关要求再审的理由。因此须进一步提高质量，做到用语准确，问题针对性强，在检察建议中充分论述再审的理由，准确认定法律关系的各要素，法理论证严密，证据运用恰当，只有这样才能说服法官，接纳检察机关的再审意见。提高检察建议的采纳率。
　　(四)规范形式。目前再审检察建议的格式尚无统一规定，检察机关各自规定，形式多种多样，极不规范，在一定程度上弱化了其作用。为了保证这项工作的严肃性和权威性，应对其形式严格加以规范。由于再审检察建议起到了抗诉书的作用，所以高检院应参照抗诉书的格式，出台统一的样本，层次分明，加强说理，充分引用法律依据，使其发挥应有的效能，在实践中不断完善发展。
　　再审检察建议的广泛推行，在民事行政检察中取得了相当的成效，简便了诉讼程序，维护了司法公正，保护了公民的合法权利，发挥了积极的作用，也引起子人民法院的高度重视。随着再审检察建议的不断完善和发展，其必将在构建和谐社会的过程中，更加充分的发挥其作用。
　　责任编辑：苗