解读检察权分类及检察机关内部改革的设想

　　内容摘要：解读检察权分类是准确认识检察制度和正确引导检察改革的基础工作和先决条件，整合检察机关内部机构是独立行使检察权的需要，是检察改革的关键一步。
　　关键词：检察权分类 检察机关 内部改革
　　理顺检察职责，建立诉讼程序监督制度，是我的一个梦。
　　在2002年9月中国检察官协会在湖南岳阳召开的“检察工作为经济建设服务理论研讨会”上，我提出了将检察职责分为侦查、公诉和诉讼监督三项主要工作，应该据此各设机构，各司其职，而不宜“双重身份”，合二为一。
　　在阅读编辑《中国检察论坛》的稿件中，我发现了河南省郑州市金水区人民检察院检察长李百建同志的《构想与实践——郑州市金水区检察院案件管理机制改革探索》、北京市人民检察院第一分院办公室副主任孙建军同志的《设置程序性审查机构，实现程序正义——北京市检察院一分院业务改革的实践与思考》和湖北省随州市人民检察院检察长李予光同志和王斌同志的《规范办案程序，强化质量监督——湖北省随州市检察院案件管理的思考与实践》的文章，这些检察机关建立案件管理机制的实践活动，使我颇受鼓舞，真有点辛弃疾《青玉案·元夕》词的感觉，“众里寻他千百度，蓦然回首，那人却在灯火阑珊处。”我苦苦构思的梦想，检察实务工作中已经开始实践了。案件管理机制正是以理顺检察职责，建立诉讼程序监督制度为基础的，它在全国各地的自行实行，似乎具有燎原之势，说明和我做着同一梦想的还大有人在。
　　
　　一、解读检察权的分类
　　
　　谢鹏程博士把检察权划分为三类：公诉权、检察侦查权和诉讼监督权。张穹同志认为：“检察机关的职权可以概括为以下四方面：一是对职务犯罪的侦查权；二是批准和决定逮捕权；三是公诉权；四是诉讼(包括刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼)监督权”。这是目前检察理论界对检察权分类的最具代表性和权威性的见解。检察权是三类还是四类，各类所包括的内涵是什么，关键在于对批准和决定逮捕权的理解。《刑事诉讼法》规定：“检察、批准逮捕、检察机关直接受理的案件的侦查、提起公诉，由人民检察院负责”。列出了四项检察权，其中“检察”的涵义，据全国人民代表大会常务委员会法律工作委员会同志的解释，指的就是诉讼监督。有观点认为将“批准逮捕和决定逮捕权”列为一项权力或一类权力不妥，因为“批准逮捕是检察机关在刑事诉讼中对公安机关等部门侦查活动诉讼监督方式之一，因而属于诉讼监督权的范畴”。“决定逮捕”是检察机关对自侦案件的侦查权的一部分，而划归侦查权。同样是逮捕权，却将其分为两类权力，理论上和实践上都很难讲得通，如果说“批准逮捕”是对侦查机关侦查活动的诉讼监督，应属于诉讼监督权的话，那么，在“自行侦查”和“决定逮捕”由不同的部门独立行使后，“决定逮捕”已具备了对“自行侦查”工作制约的性质，显然不能再划归侦查权。从诉讼理论上讲，审查批捕和决定逮捕是刑事诉讼程序对逮捕措施的使用所设置的一种司法审查机制。由检察机关行使审查批捕权，一个很重要的理由是因为检察机关担负着对刑事诉讼活动进行法律监督的法定职责，检察机关通过审查批捕权的行使有利于侦查监督，有利于防止逮捕措施的滥用和侵犯人权。但是我们不能因为审查逮捕权含有侦查监督的涵义，就将其划为诉讼监督。正如我们不应该因职务犯罪侦查权含有对国家公职人员职务犯罪的弹劾职能，公诉权含有审判监督职能，就将职务犯罪侦查权和公诉权划归诉讼监督一样。检察机关行使审查批捕和决定逮捕权，除了诉讼监督职能外，要重要的为了保证诉讼活动的顺利有效开展，最终目的是为了保障法院的审判能够如期开庭。逮捕权是一种公权力，是检察机关做出的一种限制公民人身自由权利的严厉措施，它不仅仅是一种程序上的权力，而实际上是一种实体的权力了。检察机关行使审查批捕权和决定逮捕权，还要承担错误逮捕而引起的赔偿责任。邱学强同志建议“当犯罪嫌疑人认为检察机关批准逮捕的决定不适当时，可以向法院申请复查。从而引起法院对批捕决定的审查程序，由法院依法作出最后裁定”。这实际上是承认审查批捕权和决定逮捕权不单单是对侦查机关侦查活动的监督手段，更重要的是检察机关的一种强制力量；不仅仅是侦查监督的程序性权力，更主要的是一项检察机关实体性权力。因为当检察机关行使一项程序性的监督职能时，不必要司法审查，只有在行使一项具有实体性权力时，才有必要引进司法裁判。当然，笔者的实体之说，不意味着是对犯罪嫌疑人的有罪认定，而是指限制其人身自由权利而言。从这个意义上说，将侦查批捕权和决定逮捕权归位于公诉权更为恰当些。如果硬说审查批捕权是诉讼监督权，岂不是批捕率越低监督越严厉，越有成效。那么一味强调提高批捕率，降低不捕率又作如何解释呢?是要放弃诉讼监督权吗?有观点说，逮捕权是一种侦查权，因为侦查是运用法律赋予的权力和手段，进行专门的调查工作和采取强制措施的活动。我理解，论者在此提到的强制措施的确包括逮捕权，但所指的仅是执行逮捕权，并非包括审查批捕权和决定逮捕权。
　　审查批捕、决定批捕的标准和公诉标准有着大致等同的规定。检察机关行使审查批捕权和决定批捕权，是要求侦查机关继续收集证据，证实犯罪人和查证犯罪事实，为公诉权的有效行使提供证据材料。可见，审查批捕权和决定批捕权是附属于公诉权，是为公诉服务的。审查批捕权和决定批捕权对公诉权起辅助作用，而公诉权是审查批捕权和决定批捕权的延续和归宿。因此，将审查批捕权和决定批捕权划归公诉权更符合它的本义，更符合中国法治的内涵。
　　综上，我认为，检察权应分为职务犯罪侦查权、公诉权和诉讼监督权三类。逮捕权应属公诉权的组成部分。
　　
　　二、整合检察机关内部结构
　　
　　既然现行的检察权分为职务犯罪侦查权、公诉权和诉讼监督权三类，我认为，检察机关内部机构也应该设置三大类，即职务犯罪侦查署、公诉厅和(刑事)诉讼监督厅。同时，设置一些其他业务机构和综合机构。
　　
　　(一)职务犯罪侦查署
　　笔者之所以称之为署，一是从本质上讲，侦查工作具有更多的行政属性；二是侦查工作特性特别是上下一体、垂直领导的性质所致；三是与公安局、安全局、监狱局、缉私局等侦查机关有所区别，要有检察特色。
　　职务犯罪侦查工作可分为五部分。一是职务犯罪侦查指挥协调工作；二是侦查工作；三是职务犯罪侦查技术工作；四是司法警察工作；五是职务犯罪预防宣传工作。可以根据这些工作特性设立相应的工作机构。在基层院可以由主办检察官领衔某类工作，配之一定辅助人员，组成工作小组，而不必再分设机构。其中职务犯罪侦查指挥协调工作一般是指跨行政区域、跨司法管辖的案件侦查指挥协调，因此有关此项工作的机构重点应在高检院、省级院和较大城市的检察院设立。检察技术工作是为检察办案服务的，主要是协助职务犯罪侦查工作，如笔迹痕迹判断、会计资料审计、声像网络技术运用等。司法警察是协助职务犯罪侦查工作的警务人员，将其配备在职务犯罪侦查署是适合的。职务犯罪预防宣传工作从本质上讲，是职务犯罪侦查工作的一部分。
　　
　　(二)公诉厅
　　公诉工作可分为二部分。一是审查批捕和决定逮捕工作；二是审查起诉和出庭支持公诉工作，包括补充侦查。补充侦查不同于职务犯罪侦查，也不限于职务犯罪案件，大多数的补充侦查是为补强证据、为提起公诉而行使，而非为否定侦查而使然。因此笔者将其列入公诉权，而不归入诉讼监督权或职务犯罪侦查权。
　　
　　(三)刑事诉讼监督厅
　　刑事诉讼监督工作可以分为七部分。
　　1．接受公民控告、举报、申诉和咨询工作。对属于检察机关管辖的刑事案件的控告和举报，可由案件管理机构登记后转职务犯罪侦查署初查。对应属本院处理的申诉和申请赔偿案件，由案件管理机构登记后交刑事申诉检察和错案赔偿机构处理。对公民的咨询直接予以回答。对不属于本院管辖的案件按有关规定处理。根据一个窗口对外的原则，对不服生效判决的民事、行政案件的抗诉申请，应予受理，由案件管理机构登记后交民事行政检察机构处理。
　　2．案件管理工作。可以在综合郑州市金水区人民检察院实行的对全院各业务部门所办理的案件实施集中统一管理模式，北京市人民检察院第一分院对移送起诉的案件实行的案人一口、统一分流，程序审查与实体审查相分离的工作机制，和随州市人民检察院实行的对办案追踪监督考评制度的基础上，建立新型的案件管理机制。它不仅仅关注检察机关自己的办案过程和办案质量，更多的是审视整个诉讼程序，强化对全部诉讼活动的法律监督。如果说刑事诉讼监督工作是检察工作的重点的话，则案件管理工作就是检察工作的重中之重。
　　我认为，检察委员会办事机构和人民监督员办公室设在案件管理部门为好。
　　3．立案监督工作。“立案监督是源头性的监督，其监督的作用、地位在检察机关对整个刑事诉讼活动全过程的法律监督中，尤为重要。”根据海南省人民检察院海南分院开展立案监督工作的经验和体会，有必要“独立成立办事部门，行使立案监督检察职能，使立案监督工作拓展新的领域，向纵深发展。”
　　4．侦查监督工作。包括侦查活动监督、侦查违法督察。有同志认为，离开批捕起诉手段，搞不了侦查监督，这种观点有些片面。武汉市汉阳区人民检察院采取的犯罪嫌疑人权利告知制度和侦查违法举报制度，可谓是很好的侦查监督举措，我认为这类经验值得推广。邱学强同志提出：“通过赋予当事人相关申诉权，强化检察机关对公安机关侦查工作的制约的途径解决。例如，公安机关采取指定居所的监视居住、扣押物证书证、查封、冻结等措施后，有关利害关系人认为这些措施不当的，可以向检察机关申请予以撤销。检察机关经审查或者必要的调查，认为采取上述措施确属不当的，有权决定予以撤销并通知公安机关执行，公安机关应当在一定期限内将执行情况通知检察机关。”这一工作由侦查监督机构行使，相信侦查监督工作会大有作为的。侦查违法督察是对侦查违法活动的调查权和纠正违法建议权，不是对违法活动的直接处分权。鉴于侦查机关对检察建议多不理置的现实，应考虑立法规定检察机关有权提出对违法的侦查人员具体纪律处分的建议，有关机关要认真研究落实，对不接受检察建议或对检察建议有异议的，要写出充分的理由和根据书面回复检察机关。
　　5．审判监督工作。审判监督不仅仅包括对审判诉讼活动的监督，甚至包括对公诉活动的监督。这里的审判监督人员，绝不是由公诉人担任。审判监督人员如果发现审判活动有违法现象，可由审判监督人员在休庭以后向法庭提出纠正违法的检察建议。审判监督工作还包括抗诉。抗诉无论从哪方面讲，都属诉讼监督的性质，应该避免由公诉人行使。起码可以使公诉人不因法院裁判与己观点不合而激愤抗诉，使抗诉更加公允、客观，也使抗诉权成为制约公诉人的一种重要方式。不由公诉人行使抗诉权，也是表明抗诉不仅仅“是一个公诉机关所必须拥有的最基本的权力，没必要打上法律监督的旗子”，抗诉正是基于法律监督权而存在的，就是要在抗诉的旗子上鲜明地写上四个大字——法律监督。
　　6．看守所羁押监督工作。看守所羁押监督工作是行使诉讼监督的重要组成部分，它与案件管理机制结合起来，可以很清楚地明了每位被羁押人的羁押期限，加上相应的监督措施，相信会对解决超期羁押顽症起决定性的作用。我认为，应该将看守所羁押监督工作和监狱监督工作、劳动教养监督工作分开，不要混为一谈。
　　7．刑事申诉检察和错案赔偿工作。这是一项十分重要的诉讼监督工作，是整个刑事诉讼监督工作的最后一步。有了这最后一项工作，对检察机关的整个诉讼监督工作，特别是对职务犯罪侦查、批捕、起诉工作，也是一种无形的督促和有形的压力。我建议改变目前实行的交由原办案部门复查申诉的做法，应由申诉检察部门全权复查。
　　另外，我认为由案件管理机构和刑事申诉检察及错案赔偿机构承担案件质量考核工作更为适宜，较之纪检监察部门有更多的优势，被考核对象会更愿意接受和认可。因此，我赞成湖北省随州市人民检察院在这方面的做法。
　　
　　(四)其他业务机构和综合机构
　　根据法律对检察机关职权的规定，还有一些检察业务工作不能包括在上述三项职能中，应该单列机构，或者说虽包括在其中，但单独设立机构更为适宜。
　　1．执行监督厅。主要负责监狱监督、社会改造监督、劳动教养监督。鉴于目前的监狱是由省级监狱管理局直接管理的现状，劳教也是如此相似机制，因此，我认为由省级检察院派出专门检察院负责此项工作为好，地级检察院和基层检察院不再负责监狱监督工作和劳动教养监督工作。高检院和省级检察院可设立相应的机构指导执行监督工作。对在社会上执行的各类罪犯的管理监督工作，可考虑由基层检察院和地级检察院的看守所羁押监督机构兼职行使，接受上级检察院执行监督机构的工作指导。社会执行的罪犯较多的地区，可以考虑在地级检察院单独设立执行监督机构。2．专门检察院工作指导厅。如铁路运输检察厅等。3．民事行政诉讼监督厅。除积极行使法律规定的职权外，应大胆探索支持诉讼和提起行政诉讼及民事公益公诉工作。4．研究室。主要负责司法解释(仅限最高人民检察院)，和法律、法规、案例编纂、调查研究、书刊编辑等。5．办公厅。主要负责综合、文簿、秘书、统计、档案、内保、外事、人民代表联络等。6．政治部。主要负责组织人事、理论宣传、教育培训、纪检监察、党务群工、检察社团等工作。
　　如果能够实现孙谦同志建议的行使违宪案件调查权和诉讼权，可以考虑设置宪法监督厅。在基层检察院，则可以考虑与民事行政检察机构合一。
　　行政服务工作和离退休老干部生活服务工作应走向社会化，落实十六大关于行政事务与检察职能相分离的精神。目前，设立机关服务事业机构，负责装备、财务、基建、资产管理、生活服务、后勤保障等工作是必要的。
　　如此算来，总共设置的机构不会超过十个，不足于现有机构的二分之一。符合精简、统一、效能的原则，有利于优化队伍结构，提高人员素质。以上的机构是笔者为高检院和省级院设计的。地级检察院和基层检察院仍可再加以精简，如不必设置专门检察院工作指导厅，也可以酌情不设置执行监督厅。研究室、办公室、政治部可以考虑合并。这样基层检察院可保留5—6个机构。为发挥主诉检察官、主办检察官的作用，在基层检察院和地级检察院，可考虑这些机构的负责人由副检察长、检察委员会专职委员兼任。这些负责人不再是案件把关人，而应是政治工作者和行政管家人。由主诉检察官、主办检察官独立承担案件责任。提倡主办、主诉检察官在各种不同岗位上的定期轮换和交流。
　　据笔者调查，一个基层检察院仅几十人，现大多设置十多个机构，一个科室只有三四人，甚至一二人，官多兵少，人手不够，忙闲不均。在与基层检察长交谈时，对机构过多的弊端颇有同感，但令人遗憾的是检察机关对增设机构仍乐此不疲。其根本原因在于检察官的衔级待遇不落实，检察官的工资要与行政职级挂钩，多设机构不过是解决干警待遇的不得已的手段。看来，尽快出台检察衔级工资政策，让检衔制与行政职级脱钩，是检察改革的关键所在。
　　理顺检察职责，建立诉讼程序监督制度，只是检察机关内部管理层面上的改革，不涉及第三方，也不需要立法解决。需要的只是勇气和努力。我希望在基层检察院的领导中能够有一位知音，和我一起做一次这个梦的实验。近日，笔者应邀到河南省鹤壁市淇滨区人民检察院调研，发现他们以求真务实的作风率先对机构进行了整合，形成了由刑事检察局、职务犯罪侦查局、控告申诉检察科、政治处及办公室五大部门的检察工作新格局，工作效率有了显著提高。在笔者看来，鹤壁市淇滨区人民检察院的改革尽管取得了初步成效，但并不完满。其刑事检察局的职责包括了批捕起诉、看守所检察、刑事诉讼监督、案件管理等，俨然一个小检察院，而控告申诉科除纳人民事行政检察外，只是原有的职责。笔者建议他们能将原本属于诉讼监督的控告申诉检察、民事行政诉讼检察及看守所检察和案件管理等工作纳入一起，成立一个诉讼监督局。对刑事诉讼监督，由于实践中将其与批捕起诉捆绑在一起，理论认识和实际工作短时间内转弯都极难，可保留现状。令笔者高兴的是，该院许怀林检察长很重视我的这个建议，并认为，改革是一个长期的历程，是一个逐步完善的过程，他们的改革也是一个探索，与时俱进、不断变革也是必然的。我期待着。
　　责任编辑：苗