浅议《监督法》的可操作性

田　春

备受瞩目的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)终于在十届全国人大常委会第二十三次会议上以155票赞成，1票反对，5票弃权的高额票数获得通过。作为一部宪法性法律，《监督法》条文的设立并没有停留在抽象的理念层面上，而是具备了高度的可操作性。

《监督法》从1986年六届全国人大开始酝酿起草，2002年8月九届人大二十九次常委会初次审议，2004年8月十届人大十一次常委会再次审议，2006年8月27日十届人大二十三次常委会最后通过，前后经历了长达20年的磨砺，这在我国立法史上是极为罕见的。其难点就在于监督法的政治性很强，涉及到国家的政治制度和国家体制，监督权的行使涉及到人大与“一府两院”的关系，涉及到中央与地方的关系。人大与“一府两院”的关系既要有监督，又要有支持；既要依法监督，又不代行行政权、审判权、检察权。怎样在处理好这些关系的同时又能充分发挥人大监督的优势?这就对《监督法》的可操作性提出了很高的要求。值得欣喜的是，我们看到新颁布的《监督法》在这方面创造性地进行了大量细致缜密的规定。

首先，《监督法》实现了相关宪法性规定的具体化。《监督法》创设了各级人大常委会听取和审议“一府两院”的专项工作报告制度，确立了对“一府两院”实施宪法和法律情况的执法检查以及委托执法检查制度，建立了各级人大常委会行使监督职权的公开制度等等。这些监督制度或监督方式并不完全是创新，在现行宪法、全国人大组织法、地方人大与地方政府组织法中，基本上都做出过相应的原则性规定，绝大多数也在过去的实践中得到过不同程度的运用。遗憾的是，在《监督法》诞生之前，由于缺少配套的法律性监督程序，以及其他方面的原因，导致某些制度和方式流于形式，并没有真正发挥出其本应具备的监督功效，从而影响了人大监督的优势。“徒法不足以自行”，法律的有效实施需要一系列配套措施进行配合。现在，《监督法》将这些监督制度或监督方式归纳起来，以宪法性法律的高度进行了规范，明确了各级人大常委会各项监督活动的启动条件、启动机构或人员、相关问题处理的方式和时限以及最终处理，保证了各级人大作为国家权力机关在重大问题和重大事项上的决定权。这些条文实际上是在现行的宪法以及有关的组织法的框架内，对各级人大常委会监督“一府两院”的制度，进行了具体化、程序化的规定。

其次，《监督法》从现实出发，符合当前国情。此次《监督法》从目前我国各级人大的工作体制现状出发，符合当代中国的政治现实。例如，《监督法》既强调了人大常委会听取和审议“一府两院”的专题工作报告，同时也规定：人大常委会要公布听取和审议专题工作报告的年度计划；正式听取和审议专题工作报告之前，人大常委会的办事机构还要将各方面对该项工作的意见汇总，交由被监督机构，以便让被监督机构提前准备；“一府两院”的专题工作报告在正式审议之前，还应提前20日送给人大常委会有关机构征求意见。从而给“一府两院”修改自己的工作报告留下了更多的空间；人大常委会的审议意见交给被监督机构之后，被监督机构还应当将研究处理情况交给人大常委会的有关机构征求意见，然后再向人大常委会提出书面报告，等等。这类细节性规定，在整部法律条文中随处可见，充分显示了立法者并不是仅仅停留在理念层面，而是表现出对当代政治现实的理解和尊重。通过这些技术性规范，无论是监督机构还是被监督机构，都将置于一个有章可循的监督过程之中。这样既保障了《监督法》的可行性，同时也有助于提高监督过程的规范性、可预期性。另外，《监督法》还从实际出发，授权各省市人大常委会根据《监督法》和相关法律，结合本地具体情况制定实施办法，这也是增强法律可操作性的一大举措。

再次，《监督法》从实质上保障了国家权力机关行使监督权。在现实生活中，用来调整社会关系的规范更多是规章以下的各种规范性文件，对于这些大量不属于“法”的范畴的行为规范，往往因为审查虚置而出现违法乱治现象。比如一些权力机关为了地方或是个人利益而超越了法定权限或是违法发布决议、决定和命令，擅自设立审批、收费、罚款、处罚等等，严重损害老百姓合法利益，同时也阻碍了法治建设的顺利发展。为此，监督法在“规范性文件的备案审查”专章明确规定“县级以上地方各级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会作出的不适当决议、决定，有权撤销本级人民政府发布的不适当的决定和命令”。这个称得上“釜底抽薪”的硬性规定从本质上强化了各级人大行使监督权的力量，使其有能力及时清理、过滤掉违法的规范性文件，从源头上保障法治的纯洁和统一。

胡锦涛总书记在谈到《监督法》的颁布时说：“法律的生命力在于实施。”这句话可以说是言简意赅，点到了问题的要害。再好的法律如果不具备可操作性，不能落到实处，都是一纸空文。毋庸讳言，《监督法》要想真正落到实处并没有那么简单，在具体施行过程中同样会面临许多困难和问题，有待我们去面对和克服。对于一些社会、公众普遍关心关注的问题，比如，政府工作中的“三农”问题、教育问题、医疗改革、环境保护、安全生产、社会保障等等；比如“两院”工作当中的执行难、告状难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、司法不公等等，也不可能由于监督法的颁布就能在短时间内一一解决。

但是，我们有理由相信，由于《监督法》突出了人大常委会监督的工作特点和优势，注重监督的针对性和实效性，具备了很强的规范性和可操作性，因此必将真正提高法治建设的力度，极大推动我国的社会主义民主政治的进程，维护最广大人民群众的根本利益。