挂职：官员的另类生存

何忠洲　杨中旭

挂职干部，作为官员中的一个特殊群体，却承担着重大的“政治任务”

在外界的视野中，更多看到的是知识分子挂职当官，但事实上以一种特别的面貌，挂职干部在中国政治生活中已司空见惯。

而随着新一轮党政大换届，更多的干部开始按照组织部门的统一部署，奔赴新的工作岗位挂职锻炼。

挂职干部的“特别任务”

“猛将必发于卒伍，宰相必起于州郡。”挂职从一开始就是和锻炼干部相联系的。

“别看我是博士，书读得比地方的基层官员多，但我到了当地，就只是一名小学生”。陈昕告诉《中国新闻周刊》。这位中国社会科学院社会学所的副研究员，曾经在1997至2000年间，赴重庆市奉节县担任挂职副县长，一挂就是3年。

陈昕发现，太多的东西需要从头学起，好比一个政策下来，针对镇里面的几万人口怎么组织实施、村里有哪些问题、问题通常应该如何处理，都有着地方独有的特色，几乎“每个镇都不一样”。

这样，除了土生土长的当地官员，外来的挂职干部根本不可能在短期内熟悉当地的情况。其他38位社科院的博士只挂了1年的县级干部(11人后来继续挂职为副厅级干部)，而陈昕却一挂3年之久。2006年8月中旬，记者打电话找到陈昕的时候，他还在河北省三河市新集镇行仁庄实地调研。这一习惯他已经保持了9年，每年都有几个月在外飘着。“如果让一个整天坐在北京研究选举的人去村里组织一场真正的村民委员会选举，他未必搞得起来。理论和实践真的是两码事”。

和他有着相同感受的，是另一位博士，国家行政学院经济学部教授张占斌。他于2003至2004年间，在重庆市梁平县担任了1年的挂职副县长。“很多东西，你理念再先进也没有用，比如在当地农村往往是一种家族式的管理更为有效。”张占斌对本刊说。

这两位博士认为，他们与当地官员相比，知识体系完全不同。由于他们是去当地挂职，首先需要与当地融合，这时，镇长和村长才是大学生。

中国人民大学国际关系学院政治学系博士尹冬华说，除了锻炼干部的需要，挂职干部还担负着更重大的责任。

一是发展经济的需要。在一些地方，选派公务员到其他地区的机关或者企事业单位挂职，是他们招商引资计划中的一个重要部分。通过挂职，不仅可以学到发达地区发展经济的先进思路和经验，而且更为重要的是，可以为本地带回数额相当可观的投资。另外，由于区域经济的发展不平衡，通过委派特定的人员进行挂职，给落后地区带去相应的资金和项目，也成为中央和地方两级政府的一项共同使命。而名人挂职，对一些地方的知名度提升则起了大作用。

同时，如各地委派公务员到基层(乡村两级)挂职，就往往包含加强基层组织建设的目的；而选派干部到国有企事业单位挂职锻炼，一般附带有协助企业进行改制、增强企业活力之目的。这些表明挂职制度已成为中国特色的国家治理的一部分。

挂职走形“尴尬”

但是，目前干部挂职期限通常为1年，用一位挂职干部的话来说，基本熟悉情况就需要大半年，真正干事儿的时间也就5个月左右。“这似乎是一个难解之题”。中央党校党建部教授李民告诉《中国新闻周刊》。

而这只是当前干部挂职制度需解决的诸多问题之一。“一些挂职干部徒有挂职的空名。挂职人员成为拉关系、跑项目的联络员。对挂职干部管理、考核不严。挂职干部对自己要求不严。这些问题与矛盾不能不引起重视。”国家行政学院政治学教研部教授龚维斌说。

地方公务员挂职京官就一直遭人诟病。北京理工大学教授胡星斗说，地方干部挂职“京官”不过是“跑部钱进”的变种。一些地方干部上挂中央各个部委，意在中央的项目、资金。往往是地方和部委搞好关系、上下活动的一种方式。

下挂也同样存在很多问题。最典型的如挂职民企。2004年，江苏省通州市就曾以市委“红头文件”形式规定：市级机关(不包括公、检、法机关)干部，一半留在机关，一半到民企挂职帮扶，为期1年，每年轮换。官员直接介入企业，则被视为是“红顶商人”的变种。

中国人民大学政治学博士尹冬华认为，“挂职人员的个人素质和自我认识以及挂职制度的不健全，导致了挂职的变形与走样。”在他看来，“挂职人员角色定位的偏离，挂职派出单位无偿付出的尴尬，挂职接收单位被动接收的顾虑，挂职管理体制的无序与笼统。这四个方面是致命症结。”

在尹冬华看来，这种短期“空降”，一方面会导致有些挂职人员将自己视作当地的一个“短暂过客”还有些挂职人员(主要是下派挂职的)，则借助原单位的强势地位，对接收单位的工作指手画脚甚至干脆取而代之。

而对于派出和接受单位来说，也面临着一些“尴尬”。参加挂职锻炼的人员，一般是年轻的、有培养前途的公务员，将他们派出去挂职，对于派出单位来说，在短期内无疑是一种损失。与此同时，派出单位还要负担挂职人员的工资奖金以及一定量的挂职补贴。因此，有的派出单位干脆称之为“为他人做嫁衣”。

而接受单位，则顾虑挂职时间一般不超过两年，一般不敢安排具体的、分管某方面工作的实职，这样挂职人员很难得到实际的锻炼。

这些问题，均源于实施单位、派出单位、接收单位和挂职人员之间的关系模糊不清，对挂职人员的管理和考核也出现“真空”。比如，挂职与提拔使用的关系，目前各种挂职规则中都未详细加以说明，后者只是笼统地规定“挂职表现优秀的，优先提拔使用”。

一项过渡性的措施

而在当前，虽然挂职已成为干部人事制度的一个重要组成部分，但迄今都是依据中央和地方的专门文件进行的，缺少一部全国统一的条例和地方实施细则。

尹冬华指出，从更为宏观的角度来看，挂职锻炼已成为一种颇具中国特色的政府运作形式。

早在延安时期，根据地政府曾大规模地选派知识分子、干部和学生“下乡”，对农村社会进行改造，使前者接受自我敦育，增强其与群众的联系。在建国后的土改运动和各种政治运动中，党和政府也多次派出阶段性的工作组，到基层农村社会蹲点，以实现不同的运动目标。改革开放以来，则将挂职锻炼用于干部培养和经济建设中，又赋予其新的时代内涵。

中南财经政法大学教授乔新生说，作为我国民主政治发展中的一种过渡性措施，挂职锻炼制度存在着先天不足。他建议说，干部挂职，“必须要有明确的法律支撑。必须在党的组织部门精心安排下，谨慎使用这种培养锻炼干部的制度。”

（摘自《中国新闻周刊》）