深化农村土地制度改革

主 题 新农村建设在福建

深化农村土地制度改革，应先从赋予农民永久土地使用权入手，逐步向建立农民个体土地所有制过渡。

新农村建设的首要任务是发展农村经济，为此，必须突出工业，加快推进农村工业化进程。

为扎实推进新农村建设，必须不断扩大农村公共服务，为农民提供更多的公共产品和公共服务。

财政部门应在这几年实践基础上，围绕海峡西岸经济区在新农村建设的目标、任务，从“五个立足”入手，促进农民增收、农业增效、农村稳定繁荣。

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王开明（福建省政府发展研究中心）

建设社会主义新农村，不仅需要增加生产要素的投入，还需要调整生产关系，消除阻碍新农村建设的体制性障碍。党的十一届三中全会以后，中国农村冲破“一大二公”的体制束缚，在全国推行了家庭联产承包责任制，这项体制方面的伟大创新，大大解放了农村的生产力。还是同样的一块地、同样的农民，在农村基础设施、农业投入等方面并没有太大变化的情况下，中国农业和农村却发生了当代历史上最深刻的变化。这也可见制度创新有时比生产要素的投入对于经济社会发展更有意义。新中国成立５０多年来，中国农村土地制度经历了三次大的变革。第一次变革是１９４９～１９５２年的土地改革运动，《中华人民共和国土地改革法》决定“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制”，３亿多无地、少地的农民分到了７亿多亩土地。第二次变革是１９５３～１９７９年农业合作化与人民公社化运动，由于实行“左”的路线，造成农民失去土地，土地归大堆，一大二公体制建立。第三次变革从１９７９年至今，实行农村家庭联产承包责任制，农民有了属于自己的土地使用权与收益权。半个世纪农村发展的实践证明，土地产权明晰，农村就发展（比如建国初期和２０世纪８０年代），土地产权不明晰（比如人民公社“一大二公”时期），农村发展就受阻。正因为如此，改革开放以来，中央一直十分重视稳定农村土地制度。１９９８年党的十五届三中全会通过了《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，提出了农村土地承包期再延长３０年的政策。同年，江泽民同志在安徽视察农村工作时又指出：“承包期再延长３０年不变，３０年之后更没有必要变。”温家宝总理在今年两会闭幕后召开的记者招待会上说：“我们说要给农民土地经营权以长期的保障，１５年不变，３０年不变，就是说永远不变。”这些都启示我们，今后农村土地制度改革的方向应该是赋予农民长期而有保障的土地所有权，逐步建立农民个体土地所有制。

２００３年６月，福建省在全国率先开展了集体林权制度改革。过去，在集体林权体制下，经营收益由村集体决定，林农对林地几乎没有支配权，林农生产积极性严重受挫。这次林权制度改革，触及“产权”这个核心，将集体林地均分到户，以法律形式给林农颁发了林权证，集体林变成真正意义上的私有林，广大林农获得７０年甚至更长时间的林地使用权，林农还可以依法将拥有的林木所有权流转、买卖。林农们高兴地说：“现在山定了权，树定了根，咱们的心也定了下来。”经过两年半的探索，林权改革取得了显著成效，全省１１０００多个村、７５００多万亩林地明晰了产权，林农造林积极性空前高涨，全省林业总产值从２００３年的７２０亿元增加到２００５年的９２０亿元。林地产权明晰后，林农还可以用林权证向银行办理抵押贷款，从而搞活了农村金融。福建省林权改革的成功，受到林业部的充分肯定。国家林业部在“十一五”规划中提出“二到三还”政策，即产权到户、到人和还山、还林、还利于民。福建林权改革的经验将在全国推广。

林权改革的探索，自然会引起深化“地权”改革的联想。８０年代初实行的农村家庭联产承包责任制，曾经取得伟大成就。但随着中国工业化、城市化的急速发展，短期的土地承包制、农村分户经营的土地制度已经不能适应新形势的需求，不能满足亿万农民工进城安家落户的需要，更不能满足农业现代化规模经营的需要。问题的症结在于，目前我国农村土地属于集体所有，农民只拥有土地使用权、收益权，不拥有处置权，其土地产权是不完整的。国家《农村土地承包法》规定，农村土地承包后，土地仍属于农民集体所有，“承包地不得买卖”。这意味着作为最重要的生产要素——土地没有办法实现自由流动，无法按市场经济规律实现优化配置。农民土地产权不完整，还导致农民拥有的合法土地权益常常受到侵害。根据有关方面统计，从新中国成立到１９９０年，国家通过工农业产品“剪刀差”从农业净调走１万亿元。２０世纪９０年代以来，非农建设用地超过３０００万亩、失地农民达４０００多万，这期间低价征地、高价出售，从农民手中竟拿走了２万亿元。中国农民，尤其是那些失地农民，不仅没有享受到工业化和城市化带来的好处，还为此做出了巨大的牺牲。低价征地制度，还造成失地农民上访增多，影响社会稳定，同时在一些领域，还助长了权钱交易等腐败现象，一些房地产商一夜暴富，导致社会失衡。因此，在建设社会主义新农村中，探索建立农民个体土地所有制的改革，对于农村发展具有长远的战略意义。其主要好处有六：一是农民拥有长期而有保障的土地所有权后，将从无产者变成有产者，贫困状态将得到改变，９亿农民，１８亿亩耕地，人均２亩，即使每亩平均只按２万元计算，农民人均即可获得资产４万元，相当于农民十年左右的人均纯收入。二是土地明确归农民所有以后，有利于土地有偿转让，进城农民工可以从土地转让中得到补偿，有了资本，可以在城里打工、购房或租房，他们的后代可以在城里上学，逐渐融入城市，成为新一代城镇居民，从而大大加快中国农民转变为城市居民的步伐。三是如同林权改革之后山地价值升高，转让兼并加快一样，农民拥有的土地也将升值，农民可以通过土地转让或入股方式，获得较高收益，农村土地规模经营也将大大加快。四是土地属于农民，农民可以用土地产权证向银行抵押贷款，用贷款发展生产，发展多种经营或用于解决生活急需问题（如就医、子女上学等）农村金融将逐步盘活。五是土地产权明晰之后，有利于农民抵制对土地的乱征乱用，今后“集体”不能再以任何借口随意“调整”承包地，国家建设用地也必须与农民或农民自己信任的组织在平等地位上协商，农民合法权益将得到保护。六是土地属于农民，真正成为农民的命根子，从此以后，种地不养地、放牧不养草、滥砍滥伐等现象将会大大减少，农村生态环境和人居环境也有望大大改善。

深化农村土地制度改革是一项政策性很强的工作，牵一发而动全身。当前应重点抓好五个方面的工作。

——坚决维护现行《中华人民共和国农村土地承包法》的权威，决不许动摇农村家庭联产承包责任制这个基本制度，并且在承包期再延长３０年不变的法律框架下，待时机成熟时明确赋予农民长期有保障的土地所有权。

——积极探索土地承包经营权有偿转让改革，一旦明确了农民土地长期有保障的土地所有权，土地有偿转让的改革将与林权制度改革一样大大加快，农民将从国家领到“地权证”，并以地权证向金融机构抵押贷款，从而搞活农村金融。

——改革现行土地征用制度，制定国家建设与工业发展征用土地新法规，参照土地市场交易价格，制定土地买卖价格的浮动范围等，切实保护农民合法权益，从根本上改变目前征地价太低、补偿不及时、部分失地农民生活水平严重下降的现象。

——推广我省及国内部分省市实行的“以土地换社保”等改革经验，让被征地农民在失去土地后能获得就业和社会保障，让他们能够第一个分享到工业化、城市化带来的好处，分享到改革开放的丰硕成果。

——在新农村建设中，借鉴福建林权改革经验，选择一些省、市、县进行深化农村土地制度改革的试点，先从赋予农民永久土地使用权入手，逐步向建立农民个体土地所有制过渡，待取得经验后，逐步在全国推广。