“垂直管理”进行时

何忠洲　唐建光

越来越多的职能部门脱离地方政府的序列，实行垂直管理，以加强对地方的监督与执法。但如果中央政府与地方政府权力边界不清晰，仅仅依靠督察制度，并不足以确保政令畅通和法令统一

督察和直管，成为2006年下半年中国行政体制改革的一个热词。

就在环保督察们纷纷“外放”履任之际，国土资源部部长孙文盛新添了“国家土地总督察”的头衔。派驻地方的9大土地督察局开始组建，国土资源部新闻局人士对本刊表示，今年年底之前，9大土地督察局都会组建完毕。

几乎同时，建设部正式启动了城市规划督察试点，南京、杭州、郑州、西安、昆明、桂林6座城市迎来了来自建设部的首批城市规划督察员。

在督察上岗的同时，另一制度变化——垂直管理，也波及到越来越多的部门。

“这预示着中央政府正在以一种新的方式调整中央和地方的关系。”国家行政学院教授汪玉凯对本刊记者说。

央地博弈

11月15日，国家统计局新任局长谢伏瞻参加了北京市大兴区统计局基层统计所揭牌仪式。谢在会上表示，实现统计的垂直管理是保证统计质量的重要举措。

北京计划在2006年底之前实现乡镇统计科室从乡镇剥离，成立隶属于区县一级统计局的统计所，从而在全国范围内率先实现统计的垂直管理。

在更高的层级，2006年初，原属各省、自治区、直辖市的三大调查队和新疆生产建设兵团社会经济调查队，合并成为国家统计局各地方调查总队。

这些动作与谢伏瞻的话再次显示，统计的垂直管理将是改革的目标。

在大多数领域，中国一直实行“条块结合”的管理体制，其关键在于协调和平衡中央和地方的关系。

中央民族大学法学院教授熊文钊指出，中央政府中没有设置地方政府的主管部门，而且省、自治区、直辖市的行政地位与中央政府各部门处于同一等级，甚至在某种意义上省级地方政府首长的行政等级还高于中央部门首长的行政等级。这种体制不利于中央的政令畅通。

在大部分政府职能部门，长期以来是实行地方政府和上级部门“双重领导”，也就是主管部门负责工作业务的“事权”，而地方政府管“人、财、物”。“双重领导”体制下，地方政府存在以“人、财、物”权影响职能部门“事权”的操作空间，容易损害国家政策的权威性、统一性。

《望新闻周刊》文章称，近10年来，相对于“块块”管理，“条条”管理即“垂直管理”有加强的趋势。已经实行垂直管理或者正在积极寻求垂直管理的行政部门，其主要目的都在于强调通过保持人事、财务的独立，使其下级部门摆脱地方政府的干预，加强部门执法监管的权威性、统一性。

这些改革的目标，其实质在于在中央和地方间寻找适宜的权力平衡和制约，以及在“条”与“块”之间寻求最佳权力组合。

熊文钊指出，新中国成立以来，中国数次调整中央和地方的关系，在集权与放权之间经历了“三收三放”的循环，根据当时的形势寻求最合理的“央地关系”安排。

另一位学者辛向阳的研究指出，改革开放后的中国腾飞很大程度是从放权开始的。1980年，邓小平在中共中央政治局常委会上指出：“政治体制改革，包括党政分开和权力下放。”

辛向阳在他的《百年博弈》一书中提出，80年代以后的主要趋势是放权。从1980年的财税权下放，到1982年的部分立法权下放，再到1984年的投资决策权下放，分权是改革中央和地方关系的总方向和总趋势。

这一变化的后果是地方经济的活跃带动整个中国经济的繁荣。但也不可避免带来一些负效应。辛向阳引述美国学者威廉·奥费霍尔特的话说，“北京已允许把更多的主动权交给各省，中央政府在国民收入中所占的比例惊人地减少了，其结果是，北京可能不再能够把它的政府，包括改革方面的一些政策，强加于许多省份。”

更大的后果是地方保护主义的兴起。市场地方保护主义、执法地方保护主义甚至司法地方保护主义的盛行，不仅削弱了中央的调控能力，也损害了统一法治和统一市场。

在新的形势下，如何重构中央和地方关系，如何在不损害地方事权和积极性的同时，确保中央的政令畅通和法度统一，成为一个新的课题。

1994年开始的分税制改革，是中央和地方关系的重要分水岭。杨凤春说，“分税制的初衷即为集中财力到中央。”在分税制实施后的当年，中央财政收入占全国财政总收入比例由上年的22%急升至56%，中央对全国的宏观调控能力空前加强。

90年代初开始的经济过热，以及继之而来的亚洲金融危机，促使中央政府更加认识到确保政令畅通和法令统一的难度和必要，遂从体制上着手加强对全国的宏观调控能力和监督能力。

1993年7月10日起，10个中央督察组由北京出发分赴20个省市自治区，督察中央政令的实行。辛向阳评述说，督察组成员不仅来自国家计委、经贸委等经济部门，还有中组部的人员，无论是规模之庞大还是阵势之完整，均为前所未有。

自此之后，到2006年9月国家发改委、国土资源部、国家环保总局等8个部委组成的督察组分赴12个省区清查“亿元项目”，每逢重大政令出台，宏观调控或是出现重大事故或问题，督察组、巡视组、检查组分赴各地巡回检查，已是惯例。

这些“御使”虽然持有“尚方宝剑”，但多是执行某项特殊使命，检查组一走，一切照旧，很多地方已掌握了熟练的应对之策。

“垂直”风起

相形于“督察组”这样的临时性督察措施，更为制度性的监督体制开始构建。

设立各类监察体制的着力点，均在于打破既有行政区域格局，排除地方对监督调控的干预。其中，监管机构跨行政区域与垂直管理，是两个最引人注目的变革方向。

这种变革，首先是从经济和市场监管部门开始的。

1998年，中央决定撤销中国人民银行省级分行，跨行政区域设立9家分行，加强金融宏观调控能力，以摆脱地方政府对金融业务的干预。此后，银监、证监、保监等经济监管部门均仿此例而设。

而在垂直管理方面的一个重要开端，是1999年党中央国务院决定改革工商行政管理体制，省级以下机关实行垂直管理。

继而，2000年，省级以下质量技术监督系统实行垂直管理。

2000年6月，国家药监局开始建立省以下垂直管理体制。

2004年3月，国家统计局直属调查队管理体制改革，其中最重要的一点在于实行垂直管理，“各级调查队成为国家统计局的派出机构，承担国家统计局布置的各项调查任务，向国家统计局独立上报调查结果。”

同年，国家对省以下土地部门实行垂直管理，主要是将省以下的土地审批权限、国土部门的人事权限统一集中到省级国土部门。

杨凤春在接受记者采访时数了数说，“迄今垂直管理的‘条大概有13个。”而实际上，被讨论和呼吁的“直管”领域，比已经实行的更为广泛和深入。

从最开始的工商、税务、烟草、盐业、海关等市场和经济监管部门，到国土、环保等宏观调控部门，甚至更进一步到纪检、法院。几乎所有重要的执法部门，都已经或正在讨论从地方政府序列退出，改为中央或省以下垂直管理。

在国家环保总局设立5大环保督查中心之前，2005年1月，国家环保总局副局长潘岳明确表示：环保部门垂直管理“是早晚的事”。

同时，在国家审计署审计长李金华表示垂直管理目前尚无可能的情况下，审计直管的呼声仍未曾稍息。

而在司法领域，被讨论最多的方案，一是法院的垂直管理，二是在分设地方法院和中央法院，由后者受理跨省区案件和部分上诉案件，以减少地方对司法的干扰。

这种垂直管理，和一直以来“双重管理”的区别在于，汪玉凯说，“主要在于人事和财务不受地方控制。”

但“垂直管理”可能对现有体制动大手术，并损害地方政府机构与权力配置，阻力较大。在地方政府之上设立跨区域监察机构，是当下更为现实和渐进的选择。

对于这种趋势，外电多解读为“中央收权”的趋势，他们担心这种变革再度陷入“集权放权”的历史循环之中。

但是，当前的变化较之既往至少有两点不同，其一是变革的方向是有放有收。辛向阳的研究指出，改革开放以来的主要趋势是放权，尤其是经济和社会管理权限的下放。但另一方面，调控、监督、执法和司法的权限有集中和统一的趋势，以确保中央的宏观调控与法令、政令统一。其二是中央和地方关系由非制度化逐渐演变为制度化调整，原来的调整更多通过政治号召和政策制定来实现，而新时期更多通过修改法令或调整体制架构来进行。

权力边界尚待清晰

“中央和省对下实行垂直管理，包括现在的督察制度，主要是为了遏制一直以来有扩大倾向的地方保护主义。”学者喻希来说。

杨凤春说，“垂直管理，加强对‘条的直接控制，是从90年代开始中央对地方进行调控的一种非常重要的手段。但是，学者们既担心再度陷入“一统就死、一放就乱”的怪圈，也对中央部门对地方事权的过度干预怀有警惕。

有过基层官员经验的学者李昌平即指出，如果没有一个整体设计，层出不穷的垂直管理可能将基层政府的执政“要素”剥夺殆尽，他担心的趋势是“地方政府日渐空壳化”。一些评论与担心，众多部门的垂直管理，可能损害地方政府的机构和职权完整性。

目前，一方面是越来越多的部门垂直管理，一方面越来越多的跨省区的大区督察的设立，一些区域中心城市，如上海、广州、成都等，已云集了银监、证监、审计、环保、国土等来自不同部门的大区机构，隐隐超然于省区之上。他们如何实现“到位不越位”，是地方政府最为关心的事。

当然，这个所谓的“大区”与1949年设立的“大行政区制”并不相类，当时的6大区作为地方一级政府，有权代表中央政府管理和处理所辖省、市、自治区的事务，直至1954年撤销。

但一些学者仍然担忧“大区”实体化的倾向。喻希来向记者表示，汉代的刺史本身即为督察，并不具有完全的实权，开始往往是由小官来担任。但后来，这一督察权力日渐坐实，由此成为新的一个层级。“大区督察局要是有实权的话就有些类似于大区。”

可资为鉴的另一个案例是“地区行署”到地级市的演进。熊文钊的研究表明，建国之初的地区行政公署，仅是省政府的派出机关，对辖区内各县（市）政府工作进行督导指挥，但其后几经演变，现在已成为中国行政层级中的“地级市”。

无论是督察的角色尴尬，还是对中央部门越权之忧，均来自于中央和地方权力边界不明。

中国政法大学教授李曙光说，如果中央政府与地方政府权力边界不清晰，政府与市场的权力边界不清晰，政府体系没有从根本上转变为公共服务型政府，仅仅依靠督察制度，尚不能解决地方政府违规违法的问题。

辛向阳研究指出，中央和地方的关系，虽然在宪法等法律中有规定，但颇为模糊。中央和地方的利益关系，更多不是通过法律界定，而是通过政策文件甚至一事一议的“讨价还价”来调整。在这种背景下，地方政府对中央法令“一言九‘顶”，中央部门对地方事务的过度干预，都难以在制度上避免。