美国外交的内部制衡

中国人在当代同美国才丁交道中，第一次深刻体会到美国国会在美国对华政策中的重要作用(在大多数情况下是负面作用)是在1995年。那一年的5月，美国国务卿克里斯多弗向时任中国外长的钱其琛传达了一个信息：克林顿政府承诺不为台湾“总统”李登辉对其母校康奈尔大学作“私人访问”发放签证。但不久，美国众、参两院分别以360：0和97：1的票数，通过了要求总统准许李登辉访问美国的非限制性决议。在国会的压力下，克林顿政府违背了对中国政府的承诺，向李登辉发放了签证。

克林顿政府的这一决定给中美关系带来了严重后果，它大大降低了中国对美国的信任程度。这一决定以及1 996年美国政府对中国在台湾海峡进行导弹试验的反应——调遣两艘航空母舰驶近台湾海峡，使中美关系降到了20世纪70年代初以来的最低点。中国一方面为美国总统的食言而感到震惊，另一方面对美国总统在外交政策上还需看国会的眼色行事而困惑不解。这一事件带给美国方面的深刻教训是，美国决策者必须清醒地认识到中国会不惜一切代价来维护自己对台湾的主风。而它带给中国方面的是，与冷战时期不同，在与美国打交道时不能忽略国会的作用。

然而，就在中国方面对美国国会在美国给予中国最惠国待遇、中国的人权问题和知识产权问题、美国对台军售、中美贸易逆差、人民币汇率等问题上的负面作用开始习以为常，并开始学会应如何游说国会，增加美国国会议员对中国的了解，以最大限度地降低国会在中美关系上所带来的不利影响时，美国国会成功阻挠中国海洋石油公司并购美国优尼科石油公司的事件，又一次让中国受到不小的震动。

事实上，国会出面阻挠中国公司并购美国公司已经不是第一次了，只是它上一次在2004年阻止中国联想公司并购IBM的手提电脑部门的努力没有成功。这一次中海油想要并购的尤尼科是美国第九大石油公司，它控制了东南亚重要的天然气储藏。美国国会认为，中国国有公司并购一家与具有重要战略意义的能源有关的美国公司，会构成对美国安全的严重威胁。2005年6月，众议院接连两次通过非限制性决议，要求布什政府在准许并购之前对中海油、中国日益增长的能源需求及其对美国政治、战略和经济利益的影响进行为期12个月的调查，并把调查结果报告给国会；同时众议院还要求，财政部不得把政府拨款用于建议批准将优尼科出售给中海油。面对美国国会设置的障碍，中海油在权衡利弊之后最终决定撤回收购要约。

在我们这样一个不存在美国式的“三权分立”的国家，一般人很难理解国会在美国外交中的重要作用。历史上，美国行政部门和立法部门始终在竞争外交决策权，之所以如此，根本原因在于美国宪法规定行政和立法部门在外交政策方面分享权力。虽然自第一任美国总统华盛顿起，历任美国总统在外交事务方面的行为都加强了总统在外交决策中的地位，但国会并不甘心听命于总统，它同总统的外交权之争从来没有停止过。

国会在外交政策中的作用在南北战争后变得更加明显，因此19世纪的后半叶被美国政治学家们称为“国会至上”的时代。那时国会在外交政策中的发言权主要是通过参议院批准条约的权力来行使的。

然而，第二次世界大战是一个转折点，“帝王般的总统”在二战后兴起。在冷战中国会之所以日益在外交政策上依从于总统，是因为美国国内存在着建立在以反共为目标的外交政策基础之上的舆论，即：行政部门在处理危机和制定一贯的外交政策方面具有优势。但是，越南战争成为另一个转折点，它使国会认识到，“必须摆脱过分自大的总统的危险”。

70年代中期后，由于国会和行政部门之间在国际安全问题上的优先考虑的分歧、越南战争之后国会重新要求自己的权力、70年代的国会改革运动、各种外交政策利益集团的兴起、党派倾向的加强以及在全球化的时代国内事务和国外事务之间不再存在明显界限等原因，美国国会在外交决策上的发言权逐渐增大。虽然这些变化并不意味着它在外交决策中的权力已经压倒了总统的权力，但每个国家在同美国打交道时，都不能再忽视美国国会的作用。

(作者为美国约翰·霍普金斯大学高级国际研究院访问学者)